声音 | 张强：防灾减灾救灾需社区“第一响应人”制度

✎编者按

财新记者：作为第一批参与中国应急管理体制建设的研究者之一，你看到中国政府防灾减灾政策这些年发生了怎样的变迁？

张强：中国一直都很重视防灾减灾工作，我们有很多人专门研究“荒政”，也就是灾荒以后的政府治理模式。即使在几千年封建帝制历程里，灾害也是一个非常重要的治理内容。但是，重视了并不意味着重视的方式、内容、视角就符合今天我们看待灾害的规律。

现在学界一般使用“灾害治理”概念，这包括防灾、减灾和救灾三个时间层面。我们此前的一份研究将新中国成立以来的灾害治理分为四个阶段。新中国建立之初，主要关注救灾，方式非常简单：洪灾地震来了，怎样去救济、怎样做工程措施，没有全过程、全系统地去控制灾害风险，风险认知不足。

第二阶段，改革开放以来，政治愈发开放，经济也开始受到重视。我们开始讨论如何除害兴利，行业内觉得这不仅仅是防治灾害的问题，还是创造国民经济增长的一个着力点，但依然是通过“五年规划”等政策，发展工程措施来推进，至多推出复合型应对措施。

2003年的SARS事件带来全新变化：综合管理的概念被提出。那之前，我们的应急管理是单部门、单灾种的，SARS应对一下子冲破了这个观念。这是因为，此前的自然灾难、事故灾难基本都在可控框架内，不冲击基本管理体制，但SARS后大家突然发现，SARS侵袭下的人口具有流动性，尤其是“单位制”被打破后，不可以随意说控制人们去哪儿、标识出他们是谁，社会控制并不是想象的那么简单。这个时候国内外压力都很大，为此，中共十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中强调：“要建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”。此前，应急救灾可能是个基本项，没有上升到综合应对的高度。

SARS之后，“一案三制”的应急管理体系开始建立。这是一个以应急预案编制为中心，推动应急管理体制、机制和法制相继建立的制度设计。在此基础上，2007年，《突发事件应对法》出台。但是，“一案三制”是一个非常中国色彩的概念，其实对政府的运作管理提出很大挑战，对法制、制度的要求很高。应急预案是制度建设的重要内容，事先对政府应急行为作出规定，意义很大，但同时由于突发情况总是具有不确定性，还是需要具备一定的灵活空间。

财新记者：汶川地震又对中国应急救灾工作带来了怎样的挑战？

张强：我们讲几个核心。第一，政府能力是不是有限的？我们当年讨论应急救灾，说要有现代化能力，要城市覆盖农村，有直升机、移动指挥平台这样的移动化设备使用能力。我当时印象很深刻，觉得只要做好这样的储备，就有可能覆盖每一个角落。可是汶川地震给出了巨大的挑战：通讯断了，交通断了，所有的移动设备都移动不了。最糟糕的是，当时救援队到了受灾的小学现场，很多楼层预制板塌了下来，救援的时候，靠单丁是救不了的，起重设备很重要。可是起重设备到了跟前过不去。为什么？路不够宽。那么之前有没有基于风险情境的参与式规划？都没有准备过。

我们设想的设备中，飞机并不像想象中可以随便飞，有很多条件限制。通讯还没建起来，手机信号通不了，最后还是小灵通短暂发挥了一些作用，它的制式不一样。还有能源的问题：突然没电了怎么办？如果要依赖一个所谓的现代化高科技能力，其实背后也有风险，因为它非常脆弱。

所以我们借鉴国际经验，希望说从上往下、从城市覆盖农村，发展现代化能力，就遇到了很大挑战。我记得我们第一次讨论是2005年在德国，他们介绍“15分钟覆盖”的概念。可是德国地势平坦，面积也小，中国69%是山地丘陵等地形，国土辽阔。所以，政府当时面临的挑战也很大，思维必须打开。

第二个，汶川地震对政府横向和纵向体系提出了一些挑战。

灾害场景下，必须争分夺秒，对信息传递效率的要求很高。在汶川的时候，一个多级指挥部在都江堰一个大院里出现了，这边是国务院（抗震救灾）指挥部，这边是四川省的，马上那边就是成都市级的，还有都江堰（县级）的。这么多层级的指挥部集聚出现，可想而知大家会问，指挥体制到底是怎样的？谁是最合适的现场指挥核心呢？

此外，一个地震会引发各种各样的情况，导致城市运行中断、交通断裂，生命基础设施都受影响，此外还有次生灾害，有可能是山洪、泥石流等相互关联的隐患，形成灾害链。所以在地震局之外，还需要多部门综合应对。这就对横向多部门提出挑战：谁来牵头？之间的协调关系是怎样的？ 从上而下的单一机制很难应对多元化的紧急需求。于是，2008年6、7月份时，对口援建制度被提出——一省对一县。背后的逻辑是：如果简单地依靠单线协调，从上到下一条线，所有信息都汇总到一个中央部门然后再出去，就很难应对多线需求，做事情的效率就太低了。所以最后我们建立多个分支，有事情直接对接，发挥主动性，大家一起参与。

最后，在突发事件、紧急状态下，缺乏一个法律规制的空间。大家的行为怎么去调度？到了几级灾害，可以征用群众的东西？对于高风险地震带群众的疏散、撤离，由谁来判断？如果三个部门同时发令，救援人员怎么执行？一个典型的例子是绵阳附近一个地方，因为堰塞湖，需要整个区域的群众撤离。这是很大一个决定，意味着打破当地的生活状态。虽然最终结果并不严重，但当时面临巨大的灾害风险。最后，各部门是融合在一起，作出最终决定的。这也是我们之后强调综合性政府应对重要性的一个典型案例。

我们才发现，地震救援不是能够简单作出“一二三”判断的情景，这对此前高度制式化的救灾体制提出了挑战，所以之后我们提倡柔性、韧性的灾害治理概念。

财新记者：还有人指出，中央救灾物资储备制度的缺陷在汶川地震中尤为明显，尤其是救灾帐篷严重不足。

张强：在汶川地震之前，国家自从改革开放以来，已经很久没有经历过巨型突发性地震灾害。同时随着全球气象和地质灾害形势改变，我国城镇和乡村发展，风险类型增多，灾害造成的损失和规模都超出了以往的认知。因而2008年汶川地震带来的警醒也是多个方面的，原先简单化的物资储备制度肯定是需要改变的。

财新记者：汶川地震中，医疗救助体系的表现是否让人满意？

张强：这里涉及两个系统。第一个是从事故现场到医院，专业术语叫“院前”。事故现场要对伤员进行分检，时间就是生命，把重要伤员通过重要通道送到合适的医院，医院再确定收治，能做手术，才算完成了，这是一个基本链条。第二个是常态下的工作：有多少应急医疗中心、是否配备对某种灾害的综合处置能力、是否要建构这样的能力。

我们医院在应急能力方面的储备建设基础是非常好的。在SARS时候，就第一次做成了自上到下的医院体系直报系统。这是一个信息分享系统，所有的医院联网，可以知道每个地方的病床数，确定把患者送到哪去。

信息通畅之外，还要保证救援能力。伤员分检涉及到全科的判断，给伤员标为红色还是黄色等级，最紧急的及时送诊，其他就近临时处理，这都需要专业知识，对救援队伍进行专业培训。

院前体系和现场救援不能分开，这一方面汶川教训很大。一些救援队伍没有经验，幸存者血管被长时间压迫，抬出来后一下子释放，血液就会坏死，挺致命的。或者，如果不知道幸存者受的是颅内伤还是什么伤，把人直接救出来，也就等于把人害了。因此不能简单救援，要在救援时、救援后进行专业处理。

这里又涉及救援队建设问题。院前急救队伍不仅仅要强大、专业，而且组成要多元。目前的救援队，有来自部队体系、医疗体系、志愿者体系的，但是救援队的组成需要专业标准，一支救援队里不能不配备医生。比如，中国唯一一支国家救援队就是地震局和武警总医院合建的，背后要求专业化的工程技术人员、救援人员和医疗人员，还包括通讯、后勤、物流等多种专业。

财新记者：针对上述体制问题，中国政府在此后的应急救援中，做出了怎样的改进？

张强：灾害情景中，信息是流动的，出现多元信息和多元主体，一个传统的上行下效的体系几乎没法应对，这要求政府在内部纵向和横向作出改变，要求多元主体参与协同。

中央政府和地方政府的关系到了芦山地震之后，思路基本理顺了。汶川的时候我们有一个国务院抗震救灾指挥部，是整个行动的决策核心，经过这一次试验，发现决策流程还是太长。到2013年芦山地震时，整个核心就移到了四川省一级，明确由省委省政府指挥部处理工作，有困难时再告诉中央。包括其后的2016年江苏阜宁风灾，江苏省委省政府也表态：请中央放心，我们有能力打赢这个局部灾害战役。这体现了在灾难应急响应中，地方成为主体，其实高层领导不一定有当地政府了解当地情况。

在横向方面，之前的灾害四级应急预案还会出现一个问题，一个地震来了，不同部门系统内给出的应急级别不一样，到了基层很难协调。国家减灾委、水利、民政等不同部门的预案之间怎么协调？这之后我们就开始强调，要由综合型政府做最终决策。

最后一个层面，除了这些“软治理”的问题，救灾的“硬功夫”也在提升。

灾害救援，对信息全备性的要求很高。汶川地震后，震中距离北川有一定距离，大家都认为震中是救援最难的地方，各方救援力量都应集中在这。但其实汶川县城没有太大毁损，北川县城却彻底毁了。这里除了决策中心的位置、资源调配的安排，还存在技术的问题：如果卫星照片能在第一时间判断灾情，救援者就有能力知道全况：第一是要了解地震，发生了什么；第二是要了解地震致灾的机理。卫星遥感技术是这些年非常大的一个发展方向，各部门做了许多专项，尤其是科技部，在汶川地震后动员许多科研单位开展研究，国土资源部和工信部也有参与。

财新记者：目前针对救灾设备及技术的研发部署，还有哪些探索？

张强：空中救援的覆盖能力的问题，各级应急办都在探索。比如说，我们可以在全球层面同时使用有人驾驶飞机和无人机的问题。无人机可以直接进行信息搜索和传递，甚至可以进行投放。这个是空中通道，陆路通道的问题也可以有很多提升，像搭建能力，搭桥、修路、挺进灾区，这些能力都在不断提升。

财新记者：社会组织及志愿者参与应急救灾，在汶川地震十年来有着怎样的发展？

张强：首先，在救援力量方面，社区社会组织和志愿者的力量开始增加。其实在德国时，我们已经意识到，它的基层救援队都是志愿者，这是我们过去很难想象的。我们原本以为，政府制式的、体制的力量会很大，但实际上不是。汶川地震告诉我们，公救，或者说国家救援队专业化队伍之类，其实实际效果远远不如自救和互救。

2008年后，“第一响应人”制度被逐渐引入，四川等多地开始基层的探索，开展培训。这个制度是指邻居或者相邻地方的人在救援黄金时刻的力量远比外来的大，外面的人都还走不进来，他们能动得起来，他们也熟悉环境，最为灵活。救灾最重要的概念就是“最后一公里”，社区才是神经末梢。

现在，中国社会救援队发展非常蓬勃，这是很有中国特色的一个特殊例子，不少由喜欢户外运动的“驴友”转型。社会救援，不应该仅仅包括救援的概念，还要做防灾、减灾，背后强调的是社区治理的民主性和主人公精神，是对社区内所有公共问题的持续响应。

但是，真正落地的时候，社区是最有挑战性的一部分。社区不是宪法规定的正式行政层级，没有正式资源，那积极性在哪儿，如何动员？这个问题还在探索之中。

在制度设计层面，2008年6月，国务院颁布实施了《汶川地震灾后恢复重建条例》，首次将“政府主导与社会参与相结合”作为六原则之一提出，虽然是讲重建，但是在政策上承认了社会组织作为社会参与的重要力量的合法地位和活动空间。

具体到应急救灾，芦山地震之后，四川省在抗震救灾指挥部下成立了社会管理服务组，处于指挥部层面，可以和其他各部门协同；灾区还在市、县、乡各级全面建立了社会组织和志愿者服务中心。这是中国救灾史上的第一次。背后体现了灾害治理思路的变化。云南鲁甸地震时，社会组织的参与继续延续，而格局有所不同，四川的社会组织管理放在指挥部，云南是由群团组织来做，放在云南省民政厅体制下，体现出不同的模式。

最后，必须要强调，中国灾害治理能力的提升背后，是多元治理体制的逐步完善，还包括企业、学术机构、研究机构的参与。对企业而言，最典型的例子就是应急产业的发展。2014年，国务院办公厅发布63号文，鼓励加快应急产业发展，为突发事件预防与应急准备、监测与预警、处置与救援提供专用产品和服务。对企业来说，参与救灾不仅仅是承担社会责任，还是一种可持续发展的道路，意味着企业会有更大的动力进行研发创新，开拓市场，新型的公私合作关系也会更加深入。

财新记者：你认为在扩大社区救援力量的同时，灾害多发地区是否应部署全职专业救援力量？

张强：社区救援强调黄金救援时间的分散搜救。但有一些地方，比如集中式的废墟。一栋楼完全塌了，那就需要集中布置上高科技设备，开展高精准专业救援。

实际上，救援队也是专业化和分层的，有重型救援队，中型救援队，轻型救援队，国际上有认证标准，中国目前也在做。这个背后的思路是，救灾需要一些硬功夫。这个常备力量的建设对灾害管理而言还是基础的。

财新记者：上述探讨与目前国家应急管理部的建立有着怎样的关联？还有哪些问题未得到厘清？

张强：这次应急管理部成立，讲得非常明白：应急管理在某种意义上，就是在一些巨大灾害超越地方能力的时候，才能上升到国务院应急指挥办公室的层级，实际上是明确了芦山地震以来，以地方作为分级响应主体的惯例。

这一次改革，也在讨论救灾常备力量从哪来的问题。这些年我们一直在讨论，救援的力量到底是谁。消防员实际上扮演了很多这样的角色，某种意义上消防还在武警的这种编制里，通过这次改革要完全专业化、职业化，背后的问题就是，这只队伍如何在保持战斗力基础上实现社会化的可持续？和军队救灾力量是个什么关系？

其实，中国一直都在讨论如何建设应急管理部这样的综合机构，而汶川推动了政府内部机制的这个变化。此前，2006年国务院建立应急管理办公室，这是内设机构。这次改革等于迈了一大步，成为外设独立部门。

这个考虑是由来已久的，我们当年讨论时有一个方案，希望建立公共安全委员会或者应急管理委员会，以综合性独立布局，同时解决政府横向、纵向问题，协调应急管理与长治久安，兼顾城市规划、基础设施、水利水资源调配等议题，综合决策。

此前，应急办作为内设机构，只是在解决信息收集和初步加工的问题，参与不了各级决策前的分析和决策，专业化与综合化难以协调，所以我们需要一个专业部门。像俄罗斯紧急状态部，或美国DHS（国土安全部）下设的FEMA（联邦应急事务管理署），有了这样一个体系，专业人才的培养、智库的建设、专业设备的开发，才可以有实质性的推进。

现在依然有一个难题，涉及自然灾害、安全生产等应急类型的部分工作被聚集进应急管理部，但应急还会涉及到全过程。救灾做得好坏，和防灾、减灾很有关系。比如水利部门的防汛抗旱职能进来了，但需要水文部门、气象部门提供重要基础数据材料。这个讨论还在过程中，我们还是期望防灾、减灾、救灾的一体化。

财新记者：如何理解救灾与减灾、防灾之间的关系？

张强：国际学界对于disaster（灾害）定义已形成共识：超越本社区的应对能力，才叫灾害。如果自己可以消化处理，那就不算。所以我们说灾害有两面性，一方面是本身的这个现象，比如地震；另一方面是应对能力，如果房屋足够坚固，或者住宅远离震中高风险区，其实还可以相安无事。所以，只要应对能力没有问题，地震现象就成为常态事件，不会带来超乎想象的冲击，也不叫灾害了。我们现在讲灾害管理的专业化能力，一个原则就是尽量防护、降低不确定性，在此基础上才讨论应急救灾的韧性和灵活性。

党的十八大以来，中央形成了“两个坚持”、“三个转变”的指导意见，要求“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。”这些年，自然灾害政策顶层设计的主要依托是国家减灾委，是很重要的一个部门。

财新记者：有统计显示，2015年来，应急救灾类社会组织获得的捐款及项目资金在不断减少，基金会防减灾项目数量也在减少？

张强：这是一个挑战。有大灾要救的时候捐款就多嘛，现在的问题是，社会捐款、捐助中，用于减防灾的太少，捐款积极性不如对救灾大。这第一是常态，全世界都有这个认知难点，受灾时候才能激发巨大能量，平时的时候大家都会忽略。第二是社会组织专业化程度的问题。如果公益组织的体系不够全面，别人凭什么日常捐助你，怎么知道你能够做好这件事？所以专业化还是很重要。

第三，社会意识方面，捐款者他日常参与渠道少，很难有防减灾的概念。今年5月12日，我们和壹基金共同启动防灾体验馆，就要让大家要知道灾害是不能完全控制的，还是要长期与它“共舞”，长期关注。

财新记者：2016年7月，河北发生特大洪水灾害。一些公益组织指出，灾害中政府与民间组织间的对接协调机制很不理想。你怎么看？

张强：这里面有一个政策扩散的问题。四川发生多次地震，政府已经在和民间组织互动方面经验丰富，对救灾组织及志愿者很有感情，社会创新也走得远。但是，四川的探索如何扩散出去？在其他地方，首先，如果没有形成社会管理服务组或者社会力量的协同这样的一个顶层设计，就会影响地方政府和地方实施者的认识。第二，有没有实施的平台。第三，有没有相应的政策文件，这些政策文件其实很重要，是协调的工具，咱俩怎么登记表格、咱俩怎么协作，这是很重要的。这一套东西我怎么传递出去？各地是否会形成一下差异？实际上是，这个工作现在正在进行当中。

财新记者：对于未来中国救灾事业的发展，你有哪些展望或建议？

张强：这些问题刚才也有所涉及。第一，从理念上，我们需要明白应急管理与可持续发展之间的关系，要全方位、基础性重视安全问题。政府提公共安全观，这个观念应该深入政府各部门，并和社会各界达成共识。最实在的问题是：防灾减灾应投入多少？全世界都在讨论这个话题。比如基础教育的投入要占国家财政的4%，衡量指标非常量化。

第二个是顶层设计的问题。作为一个中央集权的国家，如何既保持上下一致性，保持指挥动员能力，又保证协调性和弹性，激发多元主体积极性。这需要对《突发事件应对法》等系列法律政策进行修订，在未来五年规划中做出规定。

第三点，我要重新回到社区这个重要议题。中国的发展一定是“从上而下”和“从下而上”的结合，救灾减灾的知识体系和行动体系要构建在社区层面、在毛细血管层面，才能防范未来的灾情和其他突发事件。

最后，在国际战略上，人道救援是非常重要的领域。中国发展“一带一路”，要和沿途各国多加合作，这是未来一个动量。像中国之前参与尼泊尔地震救灾，作为第一次尝试，有了很大的推动，在未来还有很多发展空间。