祝哲、彭宗超 | 突发公共卫生事件中的政府角色厘定：挑战和对策

2019年12月，武汉市爆发不明原因肺炎疫情，2020年1月9日被国家疾控中心确认为新型冠状病毒感染的肺炎（世卫组织将其命名为“COVID-19”，简称“新冠肺炎”，下同）。从2019年12月到2020年2月两个多月时间里，新冠肺炎在世界范围内逐步蔓延开。北京时间1月31日凌晨，世界卫生组织（WHO）将此次疫情列为“国际关注的突发公共卫生事件”。这次疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。

如何应对和解决开放和信息多元化背景下的突发公共卫生事件，既关系到民众的生命健康，也是对政府执政能力的重大考验。回顾以往，中国政府在2003年经历了“非典”，在2009年经历了“甲流”等突发公共卫生事件。这些突发公共卫生事件的发展经历了危机事件先兆阶段、紧急阶段、持久阶段和解决阶段等四个过程。政府发挥其管理职能，在突发公共卫生事件处理中起到了决定性作用：在先兆阶段，病例首次出现，政府部门需对疾病特征进行研判以确定疾病的危机程度；在紧急阶段，疾病的负面影响显现，政府需要组织力量研究疾病的诊疗方案并开展相关研究；在持久阶段，政府部门采取紧急措施，不断投入、动员资源应对疾病带来的风险；在解决阶段，危机得以解除，政府部门向民众宣布危机结束。随着经济社会的发展，社会环境的新情景对政府应对突发公共卫生事件提出了一系列挑战。

一、突发公共卫生事件中政府的角色定位

非典、甲流、新冠肺炎等突发公共卫生事件是一项复合危机，对社会秩序、政府行为、经济管理、国际交流等多个方面均有广泛而深刻的影响。这就要求政府在应对疫情中所发挥的职能也更加的系统化和复杂化。在实践上，非典疫情爆发后，2003年5月9日，国务院总理温家宝签署国务院第376号令，综合各方危机应对经验形成了《突发公共卫生事件应急条例》。该条例“明确规定了处理突发公共卫生事件的组织领导、遵循原则和各项制度、措施，明确了各级政府及有关部门、社会有关组织和公民在应对突发公共卫生事件工作中承担的责任和义务”，“使政府及其各有关部门的职责有了明确的规定，有利于调动全社会一切力量，充分发挥社区和群众的积极性”。

关于应急响应过程中政府作用的研究，以往文献主要关注以下四个方面：第一，政府的舆论引导作用，包括政府在突发事件舆论引导中面临的挑战和对策，以及面向民众的沟通策略和影响等。第二，政府的应急主导作用，包括完善相关法律，增强对社会组织的引导，充分发挥社会组织的专业优势，加强突发卫生事件的医疗物资储备、流行病学专家培养等应急力量建设。第三，政府的多方协调作用，包括对信息、物资等资源的协调，比如保障信息源、信息渠道和二者匹配的策略，跨区域突发事件应对过程中相关信息、物资资源的协调策略；对社会和经济发展所需资源的协调，比如政府对多个社会组织合作的协调作用，对疫情管控和经济发展的协调作用。第四，政府的创新促进作用，包括对科研攻关的经费支持，通过国际合作的方式来推动医学创新等。通过对条例和相关研究资料的梳理，本文将政府应对突发性公共卫生事件的角色归结为四类：风险沟通者、应急主导者、资源协调者、创新促进者（详见表1）。

第一，政府是风险沟通者。政府是具有公信力的组织，其应对危机的态度和宣传危机的力度将极大影响民众应对危机的行为。一方面，政府需要在疫情应对的各个阶段向社会及时、准确地发布疫情信息。在应对非典的先兆阶段，有关部门未能及时向民众发布准确信息，导致民众对疫情的扩散防备不足，加剧了疫情管理难度。另一方面，政府需要在紧急阶段和持久阶段对易感人群开展健康教育等风险沟通工作，及时普及疫情相关的医疗和防护知识，促进民众采取适当措施进行自我防护；及时制止谣言，安抚民众恐慌情绪。比如，在非典疫情期间，一些政治类谣言（比如非典是美国的特制基因武器）及医学类谣言（比如放鞭炮、吃盐、吃板蓝根、熏醋等可以防非典）盛行，引发民众恐慌情绪，甚至出现聚集抢购等风险较高的行为。对此，政府则邀请权威专家钟南山录制《钟南山谈非典防治》科教片，向全国公开发行，对谣言进行回应，占领舆论高地。

第二，政府是应急主导者。突发公共卫生事件危机将对社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，其时间紧迫性和高度不确定性对政府的应对能力提出了挑战。首先，在先兆阶段，当地政府主要领导应指挥本地的应急处理工作。卫生行政主管部门和地方政府应当对疫情信息进行核实和调查，并采取必要的控制措施。在应对非典过程中，在先兆阶段，由于有关政府部门没有采取必要的隔离措施，结果导致了疫情的进一步扩散。其次，在紧急阶段，政府应依照需要启动相对应级别的应急预案，并组织力量进行相关调查和医疗救治工作，采取保护措施对易感人群进行防护。比如，在应对非典期间，中央政府对非典疫情全力应对，采取了包括建立信息报送制度，紧急动用军方力量建设小汤山医院作为专门医疗机构，学校停课或者封闭管理等措施以保护民众生命健康。再次，在持久阶段，卫生行政主管部门负责医疗救治工作。比如，在应对非典期间，主要由小汤山等公立医疗机构集中收治北京的非典病患。同时，政府加强对普通群众的动员工作，通过街道、乡镇以及居民委员会、村民委员动员民众共同参与疫情防治。在非典应对期间，根据民情需要，各地方采取封闭小区，限制出行，隔离疫区归乡群众，宣传防护知识等手段防止疫情扩散。最后，在解决阶段，政府需要向社会宣布危机状态解除。

第三，政府是资源协调者。首先，在先兆阶段，政府部门负责疫情信息报送工作。横向来看，卫生部门需要及时向其他参与部门进行信息报送，一个地区的政府部门需要及时和相邻地区的政府进行信息沟通；纵向来看，下级政府需要搜集疫情信息，并及时向上级政府进行信息报送。其次，在紧急阶段，一方面，政府需要协调相关卫生机构、监测机构和科学研究机构共同对抗疫情。比如，在非典应对期间，以钟南山院士、李兰娟院士为代表的科学研究团队及其科研机构对疫情的控制起到了关键性作用。另一方面，疫情的应对需要物资的保障，政府需要保障医疗物资的供应。比如，政府出资采购口罩、防护服等医疗必需设备，补贴国内企业生产相应物资，为疫情的防控提供了硬件保障。再次，在持久阶段，一些疫情严重的地区或者偏远地区可能出现人员、物资紧缺的情况，需要政府协调相应的人力、物力进行支援。比如，非典危机应对期间，财政部设立了非典专用防治基金，一些隶属于军队的医务力量被抽调支援北京和广东抵抗非典疫情。最后，在疫情逐渐减轻、解除后，政府需要协调社会各个部门，保障经济、社会各项功能的运转和恢复。比如，大流感的预测模型显示，突发公共卫生事件将会对经济、社会产生负面影响，如何恢复经济和社会活力是政府的重要目标之一。

第四，政府是创新促进者。对疫情的相关研究是耗时、耗力、危险并充满研发失败风险的，政府应成为创新的促进者以维护民众福祉。首先，在先兆阶段，政府卫生、技术部门应进行现场调查、采样、技术分析和检验，并对政府其他执行机构的相关工作提供专业意见，保障公共安全。比如，在非典疫情初期，广东省派出专家调查小组进行调查，并向全省下发了调查报告，要求相关部门重视非典的预防控制工作。其次，在疫情应对的紧急阶段和持久阶段，政府相关部门组织力量、协调国际力量进行疫情防治的科学研究，并根据相关研究结果制定相关的技术标准、规范和控制措施。比如在应对非典期间，中国军事医学科学院微生物流行病研究所研制出了非典快速检测技术，检测准确率达95%以上，可在2小时之内得到检测结果；陈薇院士研发了 “重组人干扰素ω喷雾剂”，供全国30余所非典定点医院近14000名医护人员使用；北京协和医院编纂了《北京协和医院SARS防治手册》以应对非典疫情；中国和世界卫生组织的合作也在持续。最后，在疫情解除后，相关研究的资助和其他国际合作仍在持续和加强。

二、政府在新冠肺炎疫情中面临的新挑战

现阶段，社会环境发生了巨大变化，政府在此次新冠肺炎疫情的应急响应中也面临着新的挑战。

第一，媒体环境给政府的风险沟通角色带来挑战。现阶段，中国媒体环境发生了巨大变化。2003年5月，对321名14岁以上北京市民的调查结果显示,非典时期电视和报纸仍然是市民获得相关信息的最主要途径，分别占到信息获取途径的96.9% 和84.4%。而现在，新媒体发展势头迅猛，公众获取信息的渠道已经由传统媒体转为新媒体：微信2019年《年度用户分析报告》显示，截至2019年微信已经有超过11亿用户；《第四十三次中国互联网发展状况统计报告》显示，截至2018年已经有超过6.5亿用户使用搜狐、腾讯、网易新闻等新闻客户端。一方面，新媒体的发展带来了舆论引导的不确定性。新媒体具有门槛低、便捷性和及时性等特点，可以激发广大用户的积极参与。然而，新媒体也为谣言传播、舆论聚焦提供了便利条件，甚至引发民众恐慌，危害社会和谐稳定。另一方面，新媒体的迅猛发展为科学和政策的传播带来了机遇。在新冠肺炎疫情的应对过程中，丁香医生等医学类自媒体大放异彩。丁香医生从卫健委等官方渠道获得数据，并借助微信、QQ等平台的力量将整合后的疫情信息用直观、可接受的方式传递给公众。截至2020年2月13日，其疫情实时动态页面的浏览量达到19.8亿次，影响力巨大。

第二，应急力量变化为政府的应急主导者角色带来挑战。首先，2003年非典之后，中国将危机管理的职能从各个职能部门中单独划出，建立了应急响应的“一案三制”制度。但是，公共卫生防疫系统不仅需要政府的领导、组织和协调，同时还需要政府对防疫的医疗设施进行管理，比如在一些定点医院常备隔离病房等特殊医疗设施；建立面对流行病等危机时的紧急征用机制，比如征用宾馆、公共场所等机制，以便在流行病时期可以迅速用以隔离人群，防止传染。在应对此次新冠肺炎疫情的过程中，缺乏医疗设施管理和紧急征用机制等不足之处逐渐凸显。其次，此次新冠肺炎疫情应对期间，非官方力量不断增强，社会组织在资源搜集、疫情报送等方面的作用不容忽视。再次，现阶段我国的医疗环境有了长足的进步。近年来，我国的政府公共卫生支出不断增长，2018年政府公共卫生支出达16399.13亿元，有医疗卫生人才1230.03万人。但是，现有的医疗力量和实际需求仍有较大缺口，在此次新冠肺炎疫情的应对过程中医护力量的不充足和地区间不均衡问题仍然突出。最后，公共卫生事件相关法律逐渐完善。《突发公共卫生事件应急条例》的出台，将突发公共卫生事件应急工作纳入了法制化轨道，规范了各个部门的工作职责，让应急体系的运转有法可依。但是政府系统本身是为了应对常态管理而设置的系统，而政府系统深刻结合的公共卫生事件管理系统往往保持其日常管理惯性，在此法律框架下有时可能缺乏相应的敏锐度和独立性。

第三，经济环境的变化为政府的资源协调者角色带来挑战。从国内形势来看，首先，人口的流动和交通运输业的发展为传染病的应对带来了挑战。全国人口的流动性大，由北京国际城市发展研究院发布的《社会管理蓝皮书》显示，中国2020年城市流动人口数将达到4.5亿。并且，中国基建发展迅速，截至2019年，全国铁路营业里程已达13.9万公里,其中高铁达3.5万公里。人口的流动性需求和铁路的便利性使得流行病的发病从点状迅速扩展为片状，客观上增加了政府的管理难度。其次，中国的产业结构发生了转变。近年来，为个人提供服务的第三产业占GDP的比重不断提升，2019年我国第三产业的产值占比为54%。新冠肺炎疫情的出现导致需要人和人接触进行服务的第三产业复工困难，给疫情控制带来了更为严峻的挑战。再次，政府面临更加严峻的经济下行压力和产业结构调整的挑战。现阶段，国际贸易需求下降，国内进入经济增长新常态。在经济压力下，政府需要综合考虑疫情应对措施（比如控制人口流动、避免人群聚集等措施）对经济的影响。长时间的社会“休克”疗法将可能对经济产生较大的破坏作用，并进一步挤压政府疫情应对措施的空间，对政府控制疫情带来挑战。

第四，国际环境变化为政府的创新促进者角色带来挑战。现阶段，世界卫生组织将新冠肺炎列为“国际关注的突发公共卫生事件”。随之，世界卫生组织开始汇集各方资源，为应对疫情提供了先进的科研条件。在全球化条件下，中国政府在疫情防控中如何加强国际合作也面临更多挑战。比如，世卫组织启动了专门的转诊实验室检测网络，以增强新冠肺炎的诊断能力，以便追踪和检测疾病。在疫情防治相关工作上，我国对外合作的态度积极。从2月6日开始，我国和美国吉利德科学公司合作，其在研药物Remdesivir（瑞德西韦）正式开始在中国进行第三期临床实验；并且，我国积极和其他国家、世卫组织等进行沟通，公开疫情数据和相关研究数据。

总体来说，政府作为风险沟通者面临新媒体爆发的挑战，新媒体导致网络舆情治理形势更加紧张；政府作为应急主导者面临应急力量不均衡的挑战，应急系统重常规应急、轻最坏情景准备，现存的法律实行的灵活度、独立性有限；政府作为资源协调者面临着经济形势变化的挑战，人口流动进一步增加，经济结构更依赖人和人直接接触服务的第三产业，经济环境下行等都对协调经济和疫情的关系带来新的挑战；政府作为创新推动者则面临着国际交流的挑战，国际重视与国际合作为技术创新提供机遇，如何更好地把握机遇需要政府谨慎决策。

三、更好发挥政府应对突发公共卫生事件作用的对策

社会环境的变化导致新冠肺炎疫情这一公共卫生应急事件成为涉及政治、经济、社会和国际等多领域且横跨现实和网络等多个空间的超复合型危机事件，也给应对此次危机带来了新挑战，本文提出以下政策建议：

第一，政府作为风险沟通者应积极适应新媒体环境变化。首先，政府要充分团结自媒体的力量，占领舆论场地。政府不仅要具备信息公开的意识，更要增强信息传达的能力。政府可以借助新媒体增强科普和政策宣传效果，比如，政府对危机事件进展的介绍、对舆情的回应和卫生科学知识普及等相关的发言更倾向于被评论，对具体事件的处理措施等主题内容则更倾向于被转发，官方发文体现出一定主观性将获得更大转发量。其次，公众应对疫情需要专业知识，政府应结合专业人士的知识和意见进行科学引导。现阶段，网络上谣言泛滥，容易引发民众恐慌。专家作为专业性的代表，在科普方面的可信度较强，甚至比政府出面效果更好。因此，政府应引入更多专业人士和公众人物参与到风险沟通过程，提升舆论引导效果。

第二，政府作为应急主导者要增强防疫体系能力、社会组织动员能力和政策的适应性能力。一方面，从应急力量分析，我国仍然需要一个独立的公共卫生防疫体系，能够更加科学地独立判断和发布相关疫情信息，并迅速调动力量做出反应。这就要求各个城市应根据传染病疫情可能发生的情况来设置各类医院，同时建设配套的控制传染的其它基础设施；增强对建设公共卫生体系的投入，提升“基层守门人”的人员数量和专业能力。并且，社会力量的发挥不容忽视，社会力量具有多元、灵活、及时、直接、细化的特点，是抗击疫情的重要补充力量。为了发展社会组织的力量，政府应给予社会力量一定的政策支持，并相应提升社会组织的专业化水平。另一方面，从法律政策角度来说，虽然《突发公共卫生事件应急条例》为我国进一步细化、落实各项要求提供了基础，但其效用仍然有限。政府应及时展开危机应对学习活动，以条例为指导，不断的修正、细化各项应急预案，增强其实用性和科学性，真正让预案发挥作用。

第三，政府作为资源协调者在经济环境变化条件下，不仅要协调好应对疫情的资源，更要协调好经济发展和社会安全的关系。首先，经济全球化背景下，一些跨国公司的供应链是全球式的，短期内疫情将会对人员和物品流动造成负面影响。但长期来看，只要疫情得到控制，经济损失将会被迅速弥补，所以现在的治理重点除了要解决疫情严重地区的蔓延问题，还应防止疫情向全球扩散。其次，新冠肺炎危机导致经济损失、人员管理复杂度增加等一系列挑战，需要政府平衡各方面力量，给予企业政策支持，比如减税、产业扶持、定向贷款等政策，帮助部分企业渡过现金流暂时不足的局面；同时也需要在充分考虑疫情风险可控情况下合理制定产业复工政策，应考虑分地区（根据地区疫情的严重性划分）、分批次（根据需求的紧急性划分）复工。再次，产业结构的调整也为政府协调疫情和经济的关系带来新的机遇，在应对新冠肺炎疫情过程中，一些新兴技术，比如网络教育、自媒体、视频会议等相关技术得到了充足发展，也为刺激国内经济注入新的活力。

第四，国际环境的变化要求政府以更加开放的态度与国内外研究机构展开多方合作，发挥好创新推动者的角色。政府要统筹推进疫情防控科研攻关和科技改革发展各项重点任务。一方面，医疗技术创新往往耗费巨大，且新药开发、生物科技等新技术的基础性研究存在失败风险，但一旦成功却可以为民众带来福祉。医疗技术创新的特征决定了政府需要担负起促进科研创新的责任，政府应该保持对基础研究资金投入的持续性，才能使得科研和产业得到更好的发展。另一方面，新技术的发展日新月异，在保障国家安全的前提下，政府应以开放的心态面对来自其他国家和地区的技术交流活动，给相关技术研究更大自主权，促进新技术的国际交流。