汪明：第一次全国自然灾害综合风险普查技术体系与进展

第一次全国自然灾害综合风险普查工作是基于我国的基本国情而定的。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，具有灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重等特征。从全球视角来看，我国百万人口因灾死亡数在全球排在中等位置，因灾直接经济损失GDP占比在全球排名较差。中国的自然灾害风险和减灾能力在全球处于中等水平。因灾死亡人口风险（年期望值）突出。这些其实与我们国家的国际地位是相称的，所以也是十分有必要加强力度从而减轻灾害风险的。

从国际减灾走过的30年来看，已逐渐形成了由关注灾本身到关注风险的视角转变。同时，对于社会与经济发展来说，经历了从脆弱性向韧性再向可持续性逐渐转变的过程，这都是再实践理论中不断探索出的一条路径。

而用风险来指引可持续发展，首要任务是要正确评估和理解风险，特别是不同尺度下的多灾种综合风险及其影响因素和机制。灾害综合风险普查为此提供了前所未有的机遇和基础性工作。并且在以往的工作当中，我们也能看到自然致灾因子信息相对分散，历史自然灾害信息不全面、空间分布模糊，自然灾害风险评估、自然灾害自然致灾因子信息相对分散，隐患调查欠缺，防灾减灾抗灾救灾能力不明等现实困境与问题。所以为了解决这些问题，我们就要摸清全国灾害风险隐患底数、查明重点区域抗灾减灾能力、客观的认识全国和各地区灾害综合风险水平，这就是该项普查的目的和意义所在。

此次普查工作设计的理论基础是灾害风险系统理论。该理论涉及整个风险系统的方方面面，可以把它细分为致灾孕灾系统、承载系统以及防灾减灾救灾系统。致灾孕灾系统主要是针对各种自然灾害本身一些因素的调查。第二部分是承载系统，包括例如基础设施、公共服务设施生产系统等等，都是作为承载系统来进行调查的。那么在这之外我们也要关注防灾减灾救灾系统，特别是一些工程性的和非工程措施等。在这个基础之上，我们形成了对于风险和损失的调查与评估。

具体而言，首先我们要摸清全国灾害风险隐患五个方面的底数，包括致灾孕灾底数、承灾体底数、历史灾害底数、减灾能力底数以及重点隐患底数。致灾孕灾的底数是按灾害的种类来标识的；承载体的底数是按承载体的类型展开的调查；历史灾害底数是按照灾种来调查，也就是把过去发生的各种灾害类型的历史底数都调查清楚；减灾能力底数的调查是针对各级政府、基层社区、居民还有企业展开的；最后一个方面重点隐患调查就是把自然灾害可能会影响到经济社会的存在的一些隐患、隐患点以及隐患区域等情况调查清楚。

第二个方面是要查明重点区域抗灾减灾能力，主要包括三个方面，一是从政府人、财、物的角度，来调查政府对抗抵御灾害的能力资源的问题。二是从社会能力的角度，了解社会应急响应的应急力量，还有企业里面可以承担这种应急响应、应急救助等相关的社会责任能力。最后一个就是基层的能力，包括乡镇、社区以及家庭三方面的抗灾减灾能力。从这三个方面进行调查，最后形成不同地区各级政府各地方的综合减灾能力的评估结果。

最后就是要客观认识灾害综合风险水平，风险都是要从它的高低大小、发展趋势等与周边的行政单元或者是地区进行相对比较，了解各地区处在一个什么样的水平，最后还存在一个空间格局的问题。

第一次全国自然灾害综合风险普查整个的技术体系是按照调查、评估以及区划三大块来设计的。第一部分调查是对自然灾害综合风险各要素的调查，包括各主要自然致灾因子、承灾体、孕灾环境、历史灾害灾情、减灾能力、灾害隐患调查等六个方面。调查是整个工作的基础，那么第二部分评估是在调查数据的基础上进行的，包括主要自然灾害（单灾种）与区域自然灾害综合（多灾种）风险评估两部分。最后的区划是在评估的基础上，从自然灾害防治的角度进行区域划分，包括在区域自然灾害综合风险区划、单灾种与自然灾害（多灾种）综合防治区划三部分。也就是进一步从自然灾害防治的角度，或者说治理的角度以及风险防范的角度来看，对一个区域范围而言自然灾害怎么样进行区域的划分，以方便或更好地服务于我们经济社会的功能区划和防治投入的布局。

技术规范是开展调查、评估和区划的准绳。技术规范（含导则、指南、规程、要求等）针对普查各项任务，从技术实施上进行可操作性的规定，明确了普查各项任务所使用的调查指标与方法、评估指标与方法、区划指标、技术与方法等，普查在技术规范的约束下开展，规范贯穿普查工作的始终。

实现各项任务及其技术要求的统筹协调是普查的难点。当然经过这一两年的磨合，也有了很多很好的经验积累。根据《国务院第一次全国自然灾害综合风险普查实施方案》，各涉灾行业部门，中央、省、市县各级政府和有关单位承担了相应的普查任务。在国务院第一次自然灾害综合风险普查领导小组的统一部署下，省、市、县各级人民政府在涉灾行业的技术支撑下，条块结合，统筹做好各项任务的实施、技术规范的使用、数据、评估、区划成果的汇交和质量控制等对普查工作的顺利开展至关重要。

总体而言，在技术体系里首先要厘清调查与评估之间的关系。调查更多的是支撑减灾能力评估的基础；隐患调查是形成重点隐患评估的有效依据；致灾因子调查最终将支撑单灾种危险性评估的内容；历史灾害调查主要是年度自然灾害评估；承灾体调查包括了承灾体脆弱性评估和承灾体暴露度评估两部分内容。其次也要处理好主要自然灾害（单灾种）评估与区域自然灾害综合评估间的关系，在整个风险评估中最终形成单灾种评估与区域综合风险评估。与此同时也要处理好中央与地方的关系。因为在中央部门要形成全国尺度的整体调查评估工作，那么省级部门要进行省、市、县三个尺度的评估与区划工作，在此基础上如何进行中央和省的一个协同，来进行全国尺度、省级尺度以及市县尺度的评估工作，形成完整的评估成果，这其中最重要的是要做好相互之间的协调与沟通。

整个工作技术体系的综合性是其核心特征。首先，这是有史以来我国第一次真正意义上开展大型的自然灾害综合普查工作，把风险的所有要素放在一起来进行综合调查，这也将是一项前所未有的风险普查工作。第二是涉及多灾种的综合，包括地震地质灾害、气象水文灾害、森林草原灾害以及次生衍生灾害等多项内容。第三是多尺度的综合，既有行政单元尺度，也考虑流域、地理分区等尺度的综合。第四，隐患调查的综合，既有单灾种隐患的调查，也有高发群发链发隐患的调查、综合致灾隐患的调查以及承灾体隐患的调查等。另外也有技术手段的综合，有更多新的技术运用在了此次普查工作中，体现了技术手段的综合性。最后的成果也是综合的，例如数据库、专题地图、技术规范标准以及平台系统等等，所以整个普查的技术体系里最核心的一个特点就是其综合性的体现。

除此之外，此次普查的总体技术体系有几个“第一次”值得大家关注。首先这一次要第一次基于空间信息的要素调查实现信息全面空间化；第二，要第一次对主要历史灾害进行追溯调查进而形成历史灾害库；第三，第一次形成全国覆盖的城乡房屋建筑的主动调查；第四，进行各级各类第一次的减灾资源能力调查与评估；最后，第一次全面综合开展隐患和风险的综合评估工作。下面将简单介绍一下关于此次普查的进展与成果应用情况。

此次普查从2019年起开始做试点调查，目前已经完成了两个地区的相关工作，也很好地检验了我们技术规范的科学性与合理性。自今年7月起正式启动了全国范围的调查工作，在所有县开展数据调查。同时我们也启动了全国122个试点地区的评估与区划工作，在今年的年底将会完成全国试点的评估与区划，并且在今年年底也会基本完成全国所有地区的调查工作。明年计划进一步把全国所有地区的评估与区划工作完成，在明年年底形成最终的成果总结。整个第一次全国的自然灾害综合风险普查工作，将计划在明年的年底全部完成。

从目前普查成果来说，我们做了一些示意图的展示，比如说围绕岚山区做的乡镇减灾能力的评估，从它的灾害管理能力、备战能力、自救能力、转移能力等方面评估该地区的减灾能力以及距离目标值的距离。还有例如针对北京市房山区自然灾害承灾体隐患综合评估的调查，反映出哪些地方可能存在高隐患区域，哪些地方有需要关注的重点隐患点等，都可以在图上表达出来。还有房屋建筑的综合风险图，以房屋建筑为视角看各地方风险的高低大小。那么同时也可以从宏观的角度，以乡镇为尺度看不同地区的乡镇的综合风险等级水平以及它所占的比例。这里同时以房山为例展示了一个自然灾害综合防治的区划的一个处理结果。

最后和大家简单分享一下此次普查成果的应用。首先还是为提高各级自然灾害防治能力提供了科学的依据，包括主要自然灾害种类、空间范围、灾情大小、风险水平等重要的自然灾害风险信息；二是支撑了重大自然灾害应急响应，提供了自然灾害风险隐患的本底数据、减灾资源储备状况及人财物的可调配情况，支撑着应急指挥、应急救援、物资调配、应急评估等多项工作；三是为布局常态化和非常态化自然灾害风险监测预警、应急预案制订与管理、主要自然灾害防御等组织协调提供决策依据；四是支撑社会经济可持续发展的区域布局和功能区划。支撑重大工程项目建设和重点自然灾害防治工程建设布局，制定合理避让、有效防治、风险防控的对策和措施；五是支撑围绕自然灾害风险管理的科技创新。推动社会力量参与自然灾害综合防治，探索设计形式多样的自然灾害保险和相关金融产品，切实为人民生命财产安全提供有效的灾害风险防范保障。