编者按：中国应急管理五十人论坛·第十二届学术论坛设置了题为"面向'十五五' ，让应急管理'全流程'闭环"的圆桌讨论，旨在就此议题向业界发出倡导。圆桌讨论由清华大学公共管理学院长聘副教授吕孝礼主持。辽宁省消防救援总队法工处处长付健，中国人民大学纪检监察学院教授林鸿潮，中国地质调查局自然资源综合调查指挥中心安全管理处副处长马磊超，天津市应急管理局党委委员、一级巡视员王勇，中共中央党校（国家行政学院）应急管理研究院副院长、教授钟开斌与谈，分享了不同业务领域的创新做法、面临的挑战。组委会整理出讨论现场实录，供大家参考。
下面是经专家核校后的文字稿。
引 导 发 言
吕孝礼：从2023年起，我们论坛的圆桌讨论升级改版，试图向社会传达我们共同体对于一些应急管理关键问题的判断，特别是未来走向的判断，也是向社会发出一些我们共同体的倡导。23年、24年我们一直坚持这样一个方向，今年也是如此。今年的倡导是“面向‘十五五’ ，让应急管理‘全流程’闭环”。
每一位从事应急工作的同事估计对上述倡导都会有一些体会。今天，我们试图围绕突发事件管理的事前、事中、事后全流程管理的议题来做一些现场分享。大家在平常的工作中或多或少都会听到“防”与“救”怎么结合起来，“事后”跟“事前”怎么结合起来。国外也有类似提法“All-Phase Management”，就是所谓的全流程管理。这是一个非常基础的理念认识，也是一个理想状态的认识。在现实工作中，我们有一些进展，同时也有一些挑战，这些挑战在不同业务领域的体现不尽相同。
今天，我们把来自不同业务领域的专家和同事邀请过来，请大家来分享不同业务领域有哪些创新的做法，有哪些共同面临的挑战。与此同时，我们专门邀请了两位在应急管理领域有20年以上学术研究经历的专家。分别从法律和公共管理的视角来看不同业务领域有哪些值得探讨、值得分析的研究议题，供青年学生和学者参考。按照我们事先谋划的议题，接下来分两个议题来展开讨论。
讨论（一）让“防”与“救”的衔接更顺畅
吕孝礼：第一个议题，我们来探索“防”与“救”，也就是“事前”跟“事中”的结合。在应急领域，因为18年机构调整，原来一些业务部门主管的事项由应急部门来统筹，中间也会涉及到原来“防”与“救”结合起来的由一个部门统筹负责的工作，现在是“防”与“救”两个部门负责。在机构调整过程中，不同地方也有很多探索。这些探索分别是什么呢？我们也请各位专家做了一些准备，先请天津应急局的王勇巡视员来分享一下他们天津的探索。
王勇：我来介绍一些天津的实践经验，关于刚才主持人介绍的话题，我觉得可以用12个字概括天津的实践，就是：顶层设计、职责明晰、协同推动。顶层设计是指18年改革的时候，天津市委市政府对应急管理改革方向非常明确：由应急管理部门承担三个委员会和三个指挥部办公室的日常工作，负责牵头组织整合各方资源，统筹开展各项工作，但不代表相关所有灾种、所有事件的主责全是应急部门，不是应急局“包打天下，什么都管”，各职能部门依据职责承担相关工作。市委市政府对应急部门给予了非常大的支持，当时市政府主要领导在市委编办报送的机构改革方案里直接批示要支持应急部门的工作，将原方案中确定的90多个编制直接增加到108个（编制），这体现了市领导对应急部门的重视，给我们印象非常深刻。后来随着职能调整，又调入一些专业人员，我们的编制达到120多个，以我们体量来看，甚至比有些省的应急部门体量都大。同时，市委市政府领导在多个场合表态，要提高应急部门的权威性和有效发挥指挥协调作用，天津市应急管理局的两任局长都兼任市政府副秘书长，这在指挥协调上体现出优势，也是同行羡慕天津的主要因素。这是第一个，从顶层设计角度讲。
第二个方面，在机构改革时我分管改革工作，与相关部门在职责沟通方面也是经历了不少争论，在市委市政府的坚定指引下，最终我们达成了一致，应急和水务、地震等部门均形成了职责划转纪要，原来指挥部办公室的统筹推动指挥协调的职责调到应急部门，具体的专业技术和具体业务工作职责仍留在原部门。以防汛为例，应急局把防办日常组织协调工作接过来，但防办不等于应急局，防办有防办的职责，应急局有应急局职责，不是防办的所有事都是应急局的。水务部门仍是防汛工作主力军，负责技术、水务调度、河道设施养护等；各区建设部门管理以建筑工程队伍为主体的抢险施工力量；消防部门主要职责是抢险救人，在抢险救援中是第一主力军；应急部门负责防办全年工作的组织推动、重点工作督查、统筹队伍调动和物资供给，同时负责信息收集、统计和报送。各部门职责清楚，配合关系良好，中间缺口通过交流基本能补上。
第三，协调推动。防办的权威性很重要，布置的工作需各部门全力执行，这不是应急局在布置，而是防办布置。刚开始确实有不协调的地方，但通过工作沟通，必要时通报或上报市领导推动，几年下来防办权威在全市逐步建立起来。但防办开展工作也不能一言九鼎，需和相关部门密切沟通，了解他们工作中需要的支持。例如河道清淤、清障是水务部门难点，他们专业性强，但行政推动力不足。防办利用权威和通报机制，协助河道管理部门落实属地责任，解决困难。这样一来部门之间互动顺畅，水务部门也更加支持我们的工作。我们在沟通上也非常密切，比如昨天晚上启动防汛响应时，三部门会商时有不同意见，我们充分采纳水务和气象部门意见后，将响应直接定为三级响应，高标准应对，取得了良好的效果。
吕孝礼：感谢王勇巡视员，从顶层设计和职责分工角度给我们梳理了天津市的情况，这里面有很多是国内共性的问题。一会儿我们再请点评专家，给我们讲讲学术界的观察。按照顺序，接下来请（辽宁省）消防的付健处长发言。
最近我们应急基地与几个地方消防部门开展了一些合作，也逐步加深了对消防领域的理解。除了一般认为的灭火救援是消防工作的核心，防火监督检查也是消防领域很重要的一块工作。消防内部有一些需要协调和梳理的事项，也涉及到“防”与“救”的相关问题。付健处长也是法学博士，将介绍辽宁消防及对整个业界的观察，尤其是，在大家对消防知识和队伍了解不多的情况下，可能会带来新的认识。有请付健处长。
付健：谢谢主持人，谢谢各位领导，还有同学老师们。我正好就着王勇巡视员刚才说的话题，展开今天分享。消防主要是“防”和“灭”两块。
目前面临的最大困难在“防火”上，从消防法角度来看，这是我们一直在做的。消防法工作方针是预防为主，防消结合。队伍一直有防和灭两个传统。以前在许可方面，包括建筑消防审核、验收和安全检查，都是全流程管消防的专业监管。但是存在一个特点，一直是二元机制运行。我们实际上是防火由大队干部完成，灭火以战士为主体。其中，战士按照法律招录，存在流转程度高和服役年限短的问题，但是干部长期是在职的。这一特点导致“防”和“消”原则上应“合”而实际存在“分立”单线运行。2018年机构改革时存在这个问题，改制后问题淡化，消防员和干部身份虽统一，但消防员从事监督执法岗位仍不明确。未来的改革中，可以预判消防员应该可以参与行政执法，破除“防”和“消”最后壁垒。消防员可以执法，干部和战士二元体制可破解。但监管体系仍有问题，比如“防”和“消”里“防”不能完全防住。应急管理闭环，即All-Phase Management 闭环，是法律程序闭环还是实质正义闭环，这应是应急管理领域老师和同学们有待考虑的问题。我们考虑法律程序闭环，按应急管理九号令依法履职，完成双随机检查和处罚整改，完成专业监管。但按事实性的All-Phase Management，必须整改隐患完成，这是事实问题，也是目前消防面临最大困境。目前存在过高技术标准，与群众消防安全意识不足的矛盾。我举个例子，咱们看中海油的管理。昨天我下午参观这个单位的管理，可以说消防管理非常到位，包括刚才开会前播放的片子，以及卫生间禁止吸烟等细节都很好。但是存在一个问题，当我们认为已经尽全力进行管理，对行为进行管制后，实际上能否达到真正本质安全，没有隐患，不会发生火灾，这是很难的。所以这个层面更多是在思想理念上，而不是机制体制上，一定要认识到灰犀牛事件可能是常态化的问题。如果能够以实事求是的方式面对这个问题，包括闭环管理，可能才是未来认识“防”和“救”的基石。有这个基石之后，引出第三个话题：到底是先有鸡还是先有蛋？管理面对最大的问题是法律机制和实质运行如何处理。按照消防法第四条，应急管理部门应承担消防监督管理责任。其中的监督管理是综合监管还是专业监管？问题是先改法律还是先改制度？核心问题可能是，我们在规划制作上要系统性分析消防队伍内部情况，解剖问题根源所在，寻找解决办法。这是我们更多应该考虑的研究方向。
吕孝礼：好的，感谢付处长。付处长已经把讨论的问题越来越引向深入了。这里面涉及到整个行业领域所面临的一些困境，甚至是一些需要进一步梳理的法律和制度安排。林老师可能会有很多观察，把这个题目先抛给林老师。
接下来我们再听另外一个行业部门的探索。从机构名称来看，大部分应急同行可能这个行业部门的情况不见得那么了解。地质调查局自然资源综合调查指挥中心。转制之后到地调局这边从事地调领域的安全管理工作，也包括应急管理相关工作。地调指挥中心原来对于安全管理还是有比较多的了解，随着工作过程中一些案例的处置，他们发现应急工作也需要发力。也包括王伟总刚才探讨海油这边也是安全体系更早，应急体系是后建的，两个领域可能正处在探索建设应急体系的阶段。过去两三年时间，我们有过相关探讨。慢慢发现其实这里有一些不同业务领域共同面临的问题。接下来请马处来分享一下他们的认识跟探索。马磊超：感谢主持人的介绍，很高兴参加今天的圆桌论坛。下面向各位领导、专家、老师和同学们汇报一下地调局在应急管理方面所做的一些工作。2018年，根据中央和国家机关改革方案，原武警黄金部队转隶自然资源部，并入中国地质调查局。2022年，在原武警黄金指挥部值班室基础上，建立中国地质调查局安全监管中心值班室，其核心职能：一方面是履行全局安全生产日常监管职能，另一方面是承担应急指挥中枢功能。从此，地调局有了一支专门力量，负责全局安全生产和应急工作。从现实情况看，地质调查工作具有人员流动分散、作业条件艰苦、面临风险较大的特点。作业人员安全如何保障？遇到突发灾害或生产事故时，如何快速反应和高效救援是需要解决的问题。过去，地调局着眼解决西部艰险地区、无人区信号覆盖不到的问题，建立了安全生产保障系统。这套系统能实时显示车辆、人员、飞机、船舶动态，配套设备具有一键报警功能。遇有紧急情况，可迅速发出呼救并上报具体位置。安全监管中心成立后，在安全生产和应急管理方面形成“双链”责任体系：第一条是自上而下建立覆盖单位、部门、项目、一线安全员层层负责的责任链条；第二条是安全监管中心、野外保障基地、野外工作站平行监督分区负责的责任链条。在防范工作落实上，包括检查安全装备、应急保障设备和防范措施落实情况，如未落实及时指出并督促整改。在应急救援处置上，当接到紧急信号后，迅速反应，核实、调度、调用周边及社会救援力量，第一时间组织救助受困人员和车辆，处置空中、海上作业险情。针对新疆、西藏、青海等西部艰险地区，提升人员安全意识和防护配带水平，提升现场快速救助处置能力。由7个野外保障基地负责野外作业人员安全教育培训、中转休整、物资调配、监督检查、应急救援等工作。在前进工作站点预置力量防范应对紧急情况。近两年，我们还通过开展全局性实战化应急处置演练，进一步完善了制度机制，优化了工作预案，锻炼磨合了应急队伍，形成了清晰的指挥处置流程，确保了防的工作有效，救的能力不断提高。我就分享这么多，谢谢。吕孝礼：感谢马处。马处讲的内容中有几个场景是共通的问题，野外考察很多时候有三断场景。我前几天参加一项工作，其中也是面临三断场景：先期处置谁该去、谁先去、谁后去，领导干部是否有必要都到现场。这些问题比较普遍。地调局探索前置队伍、前置资源，形成几个保障中心，这是他们正在探索推进的工作。接下来把话题拉回学术圈。请两位专家从学术研究角度探讨相关问题，并对三位专家的观点进行点评。先请钟开斌老师。钟开斌：今天讨论“防”和“救”衔接的问题，我觉得这是一个很重要的问题，既是理论问题，也是实践难题。这不仅是中国面临的难题，日本、美国、德国、法国等其实也都面临类似的难问题。前面三位实践部门的领导讲得很好，有两个很重要的概念，我觉得有必要澄清。第一，应急管理不等于应急救援。应急管理是一个全周期的概念，包括防抗救多个环节。这说起来容易，做起来难。至少在社会面和地方应急管理部门，对前端的“防”，投入和重视仍然还不够。第二，应急融合不等于应急融入。我们谈衔接配合，有时会变成谁主谁辅。融合是合作协商，大家相互支持、配合，融入则是有人为主，有人为辅。今天研讨的主题是“防”和“救”的衔接。如何推动衔接？特别是在大的制度设计里，如何让应急管理部门有更大的权威和更多的资源去推动前端防、后端救，实现协调配合？从学术研究的角度看，主要有四个方面来实现：文化、制度、权力、技术。首先是文化，即倡导积极合作的文化环境，推动“防”与“救”结合，“平”和“急”结合。其中，培训非常重要，各级党校（行政学院）承担干部培训职责，不少培训多为个体化培训，各地各部门的领导干部抽调来学习。我们探索过应急管理整建制培训。例如，把天津市防汛抗旱指挥部的成员单位拉来培训，大家一起学习交流，不断磨合。第二是制度，包括法律法规、标准规范、预案方案等。通过制度设计，明确防和救的责任衔接。第三是权力。通过科学的组织设计，让应急管理部门的综合协调职能更好地落地。比如，天津市应急管理的局长由市政府副秘书长兼任，多少会有利于协调调度资源。很多地方组建省级应急管理委员会，由省长或书记担任主任，也有助于调度资源。第四是技术。近年来，江苏、浙江、上海等地的应急管理部门利用技术搭建智慧应急平台，让“防”与“救”节约成本，推动水利、消防、自然资源等其他部门愿意共享资源和力量。总结来看，无论研究还是实践，文化、制度、权力和技术四方面都是推动防救衔接的重要因素。对这四个方面，可以进一步做一些跟踪研究，供大家参考。吕孝礼：好的，谢谢开斌老师。刚才非常清晰的用几个关键词给大家做了梳理。就关于这个融合融入这个问题，其实我想到一句话，令我印象深刻。美国的前联邦应急管理署的署长，就卡特琳娜飓风时期的署长Michael Brown。他形容FEMA（Federal Emergency Management Agency，联邦应急管理局）的角色是这样，“FEMA is a small agency，FEMA is a broker”。Broker实际上就相当于“中介”一样。他更形象的来讲出来这样一个规模小的机构，在指挥协调的过程中给自己机构的定位。这是美国的认识，多大程度适用于我们自己的体系和文化，可能还值得探讨，但至少是美国应急领域对融合融入的认识。接下来我们请林鸿潮老师。林鸿潮：我觉得孝礼设计了一个特别好的、有意思的一个题目，就讨论“防”和“救”如何衔接的问题。确实体制改革以后，大家都能多多少少感觉到这里面有一些问题没解决。原来因为各个部门的“防”和“救”是这个部门自己的工作，整合到应急部门，我们总觉得这里头有些东西没有理顺，尤其是在灾害管理这一块。如果是放到事故灾难处置，它已经成熟运行了很多年。原来安监的时候，无论是防还是救，都有统一机制。我们通过安委会管行业安全，不同领域的安全生产问题也不同，紧密结合日常业务。通过安全生产国家救援中心建设统筹队伍建设和调度，实际上是可以实现的。我们现在认为这里头有不顺的，其实是在灾害，像防汛、地质这些领域。我们觉得应急管理部门是在当一个“二传手”，活还是人家的，专业还是人家的。虽然把协调机构放到这儿，党委政府找我们，我们就是当了一个二传手。所以要思考的是，对照安全生产那块，它是怎么做到的，灾害这块是不是具备条件，其实“防”和“救”的整合统筹相对容易。需要解决两个问题：第一，在调度时应急指挥权限集中。现在队伍的综合救援队伍，消防直接由应急管理部管理，日常管理没有必要去统筹这么多救援力量。关于能力建设问题，通过联合演练、训练和预案养成能力，统筹即可。至于日常管理，没必要关心企业或部门情况，那是企业内部的事情。比照自然灾害机制、防总机制、减灾委机制、森防机制，发挥类似安委会的效果，需要两个条件：第一，强大的政治支撑，党政同责的严厉问责制，发现事故需要调查问责和挂牌督办。安委会一般由政府的常务来管，还有专门内设机构来保障运行。防灾减灾是否有这种力度和领导挂帅，以及专门力量完成支撑，这是第一个条件。第二是专业性，安全生产体现两重专业性，即各行业领域专业性和安全本身的专业性。安监局在安全专业性发挥上比较充分。减灾这一块各类灾害各有特点，但专业性上，应急管理部门能力是否达到安监局水平，可能还要打一个问号。吕孝礼：好的，感谢鸿潮老师围绕两大类的突发事件，在防和救过程的特点做了一个非常鲜明的对比分析。这里头可能确实有一些总体差异。除了政治势能的支持之外，比如安全生产委员会办公室从公布的预算来看，每年有上千万级别的经费来支撑它运行。国家防灾减灾救灾委员会目前也是在强化的过程中。另外，可能这两类事件本身的特点上还是有一些差异。安全生产事故不管再怎么讲，它还是一个点上的事件。我们调度各种资源很大程度上能够完成救援工作，与全域性自然灾害应急工作不同。前面也跟郭局他们探索的「点」上跟「面」上事件的处置的差异性。
讨论（二）推动事后调查评估赋能准备与响应
吕孝礼：我们转到第二个讨论，推动事后调查和评估来赋能事前的准备、应对机制和能力建设。古话说，“吃一堑长一智”，它背后的意涵跟我们试图做到的全流程管理是比较一致的，我们也希望事后反思能够真正实质推动事前工作。事实上我们确实也学到了一些东西，比如一些地方经历地震之后，其预案建设可能有些变化，比如预案的分级，还有响应流程的划分，从黄金救援期到转移安置期，还是做得更细了，更符合应对工作实际。当然也有一些不乐观的情况，比如“一人得病全家吃药”，这样的运动式治理方式在一些领域也是存在的。所以中间我们怎么样看待由“事后”调查评估到“事前”准备，能够真正推动一些事前的工作，也是值得我们去探讨的。我们同样还是先请王勇巡视员来介绍一下，天津在这方面有哪些努力。
王勇：刚才主持人讲了“一人得病，全家吃药”这个事儿，对运动式治理，我个人觉得这是对工作不负责任的一种做法。以前干安全生产的老同事都讲，我们的很多进步都是通过血淋淋的事故换来的。天津也有过惨痛的教训，这些年我们一直都把复盘工作逐步融入到应急管理的“灵魂”当中，所以不管是自己出的问题，还是其他省市出的问题，我们都非常重视，始终坚持一个自问——这种情况今后再落到天津，我们该怎么办？我们会不会还有同样的问题发生？所以这些年我们始终秉承一个原则——事后复盘不仅是一年工作结束的收尾，而是要把它延伸到第二年工作的开始，持续用力，这是我们这些年坚持的非常重要的一点。比如郑州“7·20”水灾事故刚发生时，我们就认真复盘：损失在哪、问题在哪、我们该怎么办？我们认为就是因为极端情况下的应对机制不完善，导致面对突发事件时指挥体系出现了一些不顺畅的问题。所以总结“7·20”带给我们的教训，天津市建立了29项极端情况下的应急机制，就是各个相关部门各自制定了面对极端强降雨时的29个自启动应对方案。拿地铁举例，郑州地铁出了问题，问题就出在出现情况时要层层请示才能决策——当时情况下停一个站、停一条线是非常难决策的，请示决策的时间有可能耽误应急响应措施。所以天津交通运输委和轨道运行企业建立了极端天气应对机制。给大家介绍一下，现在去天津任何一个需要下到地下去乘车的地面地铁站（不包括地上站，像丁字沽三号路地铁站是地上站，就没有）。大伙可以去看，每一个出入站口的台阶上都有两道线：水到下面那道线时，这个站就要关站；到上面那道线时，这条线路就要停运，这是我们应对“7·20”事故采取的措施。而且这个关站，不用报到地铁运营中心，站长就能决定，你就看水位到哪道线，到了就按规定操作。现在天津所有地铁站都执行同一个标准，每个地铁站都有这两道线，该关就关、该停就停，不需要请示，应对标准都一样，每个工作人员的职责也明确，这是我们天津在这方面做的很好的复盘和进步。再举一个例子，2023年7月，因为上游洪水，天津市遭遇了60年以来的最大洪水入境。在应对过程中，在党中央国务院的关怀支持下，我们天津按照后续评估，叫取得了决定性胜利——就那么大的洪水，天津没有出现一人死亡的情况，但这不代表我们的工作就十全十美。我们也发现了前线和后方信息不对称、沟通不畅通、联系不紧密的问题，比如我们调的物资到了前线谁来接收？往哪送？前线的信息和后方的信息不一致，尤其是最关键的那几天，我们七位市长在前线指挥部，当时前线指挥部的设立和后方指挥部不是很匹配，权威信息和指令不能及时反馈到后方。发现这个问题以后，我们及时梳理、探讨解决办法，24年在修订天津市防汛抗洪预案中，对前线指挥部的设立做了明确规定：前线指挥部必须搭建什么样的机构、谁负责干什么，以及和总指挥部如何衔接。我想在应急领域，这个问题是很关键的，因为一出事领导往往在一线，但他和后方调动资源时，需要有密切配合，要是没有这个配合，中间会比较混乱，所以我们在预案修订中，把这一点作了明确，前后方就能保持一个相对顺畅的衔接。再说到今年（2025年）7月28号，我们北部山区遭受了洪涝灾害。其实在前年、去年复盘的时候，我们就针对天津市防汛领域的四大类情况——山洪、洪水、地质灾害、海潮，确定了1052个关键点，在这1052个关键点都设置了摄像头，原本想着在这些危险地方，能第一时间看到现场情况，当时考虑得挺好，结果没想到洪水一来，电力供应受冲击很厉害，很多摄像头都没电了，这时候我们就没法第一时间掌握现场情况。所以总结今年发现的这些问题，我们在下一步摄像头的设置、摄像头的保障、电力保障，乃至无人机前出传回实况信息这些方面，有了更深的认识，后续工作中会进一步完善这些内容。总之就是打一仗有一分收获，我们觉得复盘工作是获取经验的难得机会，所以给各位简单汇报一下我们在这方面做的工作，这点就先说到这。吕孝礼：好的，谢谢。王勇巡视员刚才讲的这些案例，确实让人印象深刻，特别是前后方衔接，尤其是前方指挥部的设置问题。我在其他案例中其实也观察到类似现象，过多高级别领导前往前方指挥部，反而导致前方指挥部整体运转不是那么顺畅。我也特别感兴趣，你们在预案中针对这个问题到底有哪些比较硬性的规定。另外，刚才讲到的摄像头问题，我们之前在深圳应急指挥中心的相关工作中，开斌老师、鸿潮老师都参与过。当时我们也发现，可能全国很多地方的指挥大厅都非常依赖摄像头开展指挥调度，但客观上，在一些场景下摄像头会没办法工作，这对我们的指挥确实会造成比较大的影响，这也是一个非常现实的问题。我们接下来就请消防的付健处长给我们分享，消防领域有一项非常有意思的制度，这项制度持续了很久，和我们今天讲的复盘、制度建设，以及复盘与事前工作的结合都非常相关。这就是消防领域长期存在的“战评制度”——常规性的复盘，推动消防队伍能力建设。这块工作还请付处长给大家分享一下。付健：谢谢吕老师。开展复盘工作是一项长期且持续的工作。不过说实话，在吕老师提前征求我意见时，我也表示我来这儿参加论坛，并不是来汇报的，而是来学习的。我们现在复盘到底有没有达到预期效果？就像刚才提到的问题，我们在很多灾害救援中感受明显，北斗通讯卫星、卫星电话都不好使；北斗卫星失联后，车载所有电子设备、无人机全全失灵。这个问题我们确实复盘了，但复盘之后如何解决才是关键的。再比如现在咱们所在的场地突然间灯灭了，大家能不能找到安全出口？知不知道这屋有两个出口？能不能顺利出去？大家可能都没测试过，这才是真正的问题。所以在座的很多博士生朋友，我们在研究问题的时候，一定要有问题意识。现在我觉得我们的工作，恰恰是缺乏问题意识，找不到问题的核心，这才是问题的核心。工作得有可操作性，要让每个人清楚自己的工作职责是什么，该如何履行。我觉得这才是复盘真正的意义。复盘的目的不只是为了吸取经验、避免重犯，更是为了让经验积累到一定程度，当你遇到危机真正需要执行的时候，这些经验能发挥作用。就像我们指挥一样，今天在座的有张将军，以前我们都是校官，在我们的指挥体系里，每当遇到大战，比如刚才讲的泄洪这事，只有经验才能在这个时候起到决定性作用。当然，科学的决策框架和体系要有，但这种时候肯定不只是专家在决策，更是指挥官的经验在发挥作用。同时，复盘也应该在每个人心里积累足够全面的经验，让大家在关键时刻能做出正确判断，这才是复盘的真正意义。因此从这个角度来说，复盘本身不只是对机制内部的复盘，更多是对机制外部、社会群体以及主体性的复盘。不是主体对客体的复盘，而是主体之间的复盘，是一种意识的觉醒，这样才能达到系统性复盘的真正含义。吕孝礼：我觉得咱们现在的讨论，可能拉回到了闪局、薛老师之前经常探讨的一个问题，就是问责和我们实际的调查之间，到底存在什么样的逻辑关系。其实这个问题长期以来在学术界也有很多讨论。考虑到时间关系，后面三位老师还请控制一下发言时长，请每位老师尽量控制在三分钟，接下来先请马磊超老师发言。马磊超：由于时间关系，我就说一点。现在我们说科技赋能在应急管理和安全生产领域十分重要。然而当出现断网问题时该怎么办？比如，前段时间我们就遇到了网络受攻击安全生产保障系统停用的问题。就像刚才讲的，在断电、断网、断信号的情况下，即便建了完善的系统，一旦遭受攻击也会受影响。这时候回到最本质的，我觉得还是人。通过问题反思，我们认为科技赋能离不开充分发挥人的关键和核心作用。所以我们下一步，我们考虑要加强安全监管力量专业化能力建设，推进透明战场建设，通过统一编码、数字替代、信息叠加等方式，充分发挥各级安全管理人员主观能动作用，采取联合办公、联动响应等方式，确保在网络不通的情况下，也能通过基础资料，推断野外作业人员状态、可能面临的风险以及需要的支持资源和应急处置行动。钟开斌：孝礼设计的第二个问题，我觉得特别应景。原来生产安全事故方面，有《生产安全事故报告和调查处理条例》（493号令）。其实就在前几天，国办印发了《自然灾害调查评估暂行办法》（国办发〔2025〕28号），国家层面也在推动这项工作。国际上对这一领域的研究也很多，尤其是“9·11”事件之后，大家常讨论所谓的“foresight”和“hindsight”，也就是所谓的“先见之明”和“后见之明”。我理解今天咱们设计的第二个题目，更多是讨论“后见之明”如何转危为机，出事后怎么总结经验教训，打一仗进一步。关于事后调查评估，我想可能的实践维度和研究视角包括三个，第一怎么“评好”，第二怎么“用好”，第三怎么“改好”。首先是要“评好”，调查评估怎么更客观公正、实事求是地还原事实、找到原因、理清责任，当然还要加上必要的问责和追责。有必要让调查评估回归到刚才讲的，真正能找到原因、还原事实。国际上其实有的做法或许可以可借鉴。比如，调查组和被调查对象之间的听证制度，我们国家目前基本上还没有这样的制度设计。再比如，国际上注重去挖掘事故背后具象化的深层次原因，去挖掘个体违规违章背后可能的组织文化的问题、管理体制机制的问题，把背后的原因找全、找准。这是第一个“评好”的问题。第二个是“用好”的问题。刚才大家提到“吃一堑长一智”，其实可以再细分一下：现在咱们基本上能做到“吃自己一堑，长自己一智”。比如，北京2012年“7·21”暴雨、2023年“7·31”暴雨，北京都做了很好的复盘总结，去找到背后可能的老问题和新问题，提出改进措施。与“吃自己一堑，长自己一智”相比，我想更重要的是“吃别人一堑，长自己一智”——怎么把其他地方发生的问题、全国层面共性的深层问题，放在一起反思。回到郑州“7·20”特大暴雨灾害，既有4万字的灾害调查报告，还原事发过程，找到导致灾害损失的原因，提出改进措施，并对有关部门和人员进行问责；也还有一个很长的评估报告，分析这起灾害暴露的共性问题。这些问题在天津、在上海可能也会重复出现。比如，每个城市经济社会发展情况不一样，面临的暴雨洪涝灾害风险环境不一样，城市防汛抗洪标准应该怎么科学设定？再比如，谈到指挥体制，出了事，领导是赶到现场还是在后方坐镇指挥？地铁5号线遇到险情，要不要停运？背后更应该去反思一些共性问题，这就是“用好”的问题，也就是怎么“吃别人一堑，长全国一智”。第三个是“改好”的问题，就是如何把短期的整改工作和长期的制度建设有机结合起来。我们去浙江调研学习习近平总书记当年在浙江工作期间指挥部署台风防御工作的生动实践，有一点给我们很大触动。每一次台风过后，时任省委书记习近平同志都会以省里的名义进行复盘总结，把短期的问题整改和长远的制度建设有机结合起来，久久为功。浙江在全国是第一个出台防汛防台抗旱条例的，第一个搞农房保险和政策性农业保险的，这些都是在认真总结分析的基础上在制度层面所作的探索性设计。我在想，将来是不是有可能出台一个类似突发事件调查评估的评估机制，意思就是，评估工作结束后，能不能在三年、五年以后回头看，看看当时整个评估工作干得怎么样，哪些问题找准了、解决了，哪些还存在遗漏，形成一个螺旋式学习改进的过程。我觉得理论上和实践中，大概可以从“评好”、“用好”、“改好”这三个方面做一些跟进。抛砖引玉，请大家批评。林鸿潮：我觉得大家讨论总结经验教训，然后把这些经验教训制度化的很好的。但是，前面还需要追问的问题——我们总结的到底是什么样的经验教训？这里可以分两个层次，一个是“怎么成功应急”的经验教训；另一个是“怎么让别人觉得我们成功应急了”的经验教训，这其实是两个不同的层次。大多数时候我们讨论的是前一个层次，就是怎么找到能真正让应急工作成功的方法，或者在失败后找到问题所在，再想把这些内容变成法律、法规、预案，等“吃一堑长一智”之后，就按照这些制度来执行。但我们研究应急法律制度时，一直面临一个终极追问：你这个法律制度里规定的内容，将来情况变化了，遇到新情景就不匹配了，可法律制度又有约束力，到时候到底是执行还是不执行？一直面临这样的终极问题。我觉得这就是没有区分清楚刚才说的两个层次的问题。总有很多应急工作，没办法落入“例行化”的范畴——不管我们怎么总结经验，一旦情况变化，这些经验就没办法例行化。因为，本质上是只有能例行化的内容才能被制度化、普适化，可总有一些情况是会变化的。那么在这样的“例外空间”里，其实只能做到让大家觉得我们应急是成功的；至于是不是事实上真的成功了，这个没办法评价。而要“让别人觉得我们成功应急了”，就有另外一套经验教训要总结，比如怎么吸纳公众参与、怎么及时了解舆情、怎么顺应和回应民意，让大家觉得我们应急是成功的，这是另一个层次需要总结的经验。所以，我们总结经验教训以及后续的制度化，应该从这两个层次来推进。吕孝礼：时间确实已经超时很多，本来想让每位专家用一句话结束，看这个时间可能没法安排了，我就稍微说两句。我们探讨的全流程或全阶段管理，是应急管理领域一个基础性的问题，也可以说是一个理想状态的问题。要完全做到全流程闭合，可能在任何国家、任何体系里，都是难以实现的终极目标。通过今天的探讨，或许可以让大家进一步认识到当前不同行业领域存在一些共性的、需要探索的问题及底层逻辑，这些还需要进一步梳理。尤其是在场的博士生和青年老师，值得关注这个很有意义的领域，今天的讨论更多是抛砖引玉。所以受时间所限，今天可能就只能探讨到这里。非常感谢到场的五位参会嘉宾，为所有老师和同学准备了这么充分的观点分享，让我们这场圆桌讨论真正能向业界发出一些声音、一些倡导。
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