2021年7月26日，中国应急管理50人论坛·第八届青年论坛在兰州大学召开。在专家主旨报告阶段，上海交通大学国际与公共事务学院教授、博士生导师樊博在线上给大家带来了题为“面向多灾种联动的跨部门应急网络研究”的精彩分享，他从跨部门应急网络研究的重要性、应急协同的社会网络分析方法、应急预案协同网络分析以及跨部门应急网络与大部制改革等方面为大家全面剖析了面向多灾种联动的跨部门应急网络的问题。
首先，应急管理体系对于跨部门协同的要求。樊教授认为突发公共事件具有突然性和高危害性，单凭一个主管部门难以应对。而现有应急管理体系下各部门存在条块分割、权责不清等一系列问题。其次，多灾种环境对于跨部门协同的要求。不同突发公共事件的相互作用使得应急处置工作变得更为复杂。牵涉其中的政府部门更多，部门间的协同关系和应急网络结构也更复杂。最后，应急管理大部制改革的预期效果。应急管理的大部制改革，最终是对应急部门职能和关系的梳理和调整。 现有研究也聚焦了一些网络研究成果，如对于政府内部组织协同问题的关注、对于应急部门网络关系的构建和相关的实证研究、多灾种环境下的灾害评估和防灾抗灾等。但现有研究缺乏对于应急网络结构特征的探讨，在应急管理领域缺少跨部门合作对应急管理工作效果提升的研究，同时认为当前对于应急管理体系的反思仍集中在单一灾害的背景之下。城市应急联动体系存在困境，而应急部门协同是解决应急管理联动性的关键。
本研究中的主要方法包括：（1）文献分析法。整理相关概念，确定研究方向；（2）社会网络分析。通过对应急预案的文本分析构建跨部门应急网络、分析单一灾害和多灾种环境下应急网络拓扑结构的变化；（3）聚类分析。根据跨部门应急网络中部门协同的拓扑结构进行K-means聚类以对部门协同关系进行分类，并分析了不同的协同类型在应急管理中的效果。
应急协同的社会网络分析方法主要通过节点收缩的资源中心度及边收缩的部门协同度两方面分析。（1）基于节点收缩的资源中心度。社会网络分析中常用的指标存在局限，而节点收缩兼顾了点度和位置的影响。基于网络效率的测量，常用Delta法和删点法考量节点对网络效率的影响能力。理想状态下部门协同不存在效率损失。单核心（星状）的网络结构效率最优，主要是它能够反映一种拓扑结构特征并对于认识和调整网络具有重要意义。（2）基于边收缩的部门协同度。节点的资源中心度是每条边效益的加总。两部门协同带来的影响是可以由节点收缩法进行拆解。
本研究收集了F区专项预案73份，镇级专项预案37份，这些预案涉及防汛防台、重特大火灾、重大植物疫情、污染和生态破坏等。利用这些预案进行社会网络分析。
从单项预案中的应急部门协同关系来看，网络结构相对简单，存在明显的中心——民防办，民防办在网络中的影响力最大，但两部门协同度的大小并不一定与资源中心度直接相关。从多灾种情况下的应急部门协同关系来看，协同网络变得复杂，网络拓扑结构和节点特征也随之改变。在F区突发公共事件应急协同网络图中共有53个节点，377条边，可以看出部门协调关系主要是“属地管理”—横向网络。最后进一步对应急协同关系进行聚类分析，以平均点度中心度和部门协同度为变量进行聚类分析，绘制出聚类图。通过聚类分析并对F区应急预案进行归类，将其划分为了四个象限。这四象限分别是资源冗余型、资源互补型、资源孤岛型和资源依附型。以化工厂爆炸为例，模拟了多灾种情景下的应急协同网络。化工厂爆炸会引发多灾种的连锁反应，进而涉及多个部门的协同。通过链路的调整发现，协同网络会更加优化。如增加电力公司链路以后，电力资源中心度会提高。目前，现有多灾种应急网络缺少链路调整的思路设想。因此可以用链路调整的思路调整或者弥补应急协同的能动性。
由于组建前应急管理体系下部门关系的痛点主要有：条块分割、分而治之、指挥不动、权责不明、沟通不畅等方面。因此，组建应急管理部具有一定的合理性。如实现统一领导、运转协调、资源共享、结构优化；简化了网络结构，强化了应急核心部门的工作联系；内化应急核心部门间的权力配置和利益分配问题等。
那么，应急管理大部制改革也有其难点。首先，在组建应急管理部的边界方面主要存在部门边界、业务边界以及规模边界。其中，部门边界以资源冗余型协同为主，资源互补和资源依附少。业务边界需要理顺原单位同应急管理部的关系，原单位支持使得网络结构复杂。在规模边界中大部制是体积庞大的“圆点”，直径超过节点与节点之间的距离，组织内沟通效率低于组织间效率。同时，实施大部制体制也存在一定的困难。主要表现在：（1）组织内部关系的调整。组织关系调整会带来一定的内部阻力，并且部门不断扩张降低行政效率；（2）大部制改革同地方政府的关系协调。例如大部制改革在地方政府层面是否具有可重复性、在地方政府未改制前如何处理上级大部同下级部门的关系等。
（1）研究结论
本研究以政策文献量化分析方法对府际合作关系进行研究。同时，在传统社会网络分析方法的基础上结合随机网络和复杂网络的思想，提出了网络节点资源中心度和部门协同度的测量指标。另外，基于部门协同度的测量及其反映的网络结构特征，对部门协同关系进行了分类。最后，对应急管理大部制改革和组建应急管理部的合理性及可能存在的问题进行了讨论。
本研究根据网络分析方法将各应急管理部门抽象成了等效的节点，构建出的应急协同网络基于现存的制度安排，无法反应部门间的非制度安排。同时，现实事件中往往会发生无法预料的情况使应急处置变得更加复杂，现场预案往往与应急预案存在很大的不同。另外，不同层级、不同地区的应急预案体系可能存在不同，其反映的应急协同网络结构也有所不同。
尽管网络中的节点是对政府部门的高度抽象，但是可以用节点间连线的权重对部门的关联程度进行反映。在已有的文献中，很多研究是根据确实发生的事件，针对现实展开的应急处置工作绘制网络图，将现实网络同预案、政策、法规等设计的理想网络进行比较。同时，尽管本文以F区应急预案对对象进行分析，但是采用的研究方法同样适用于国家层面的应急体系评估中。
樊博，上海交通大学国际与公共事务学院教授，博士生导师，副院长。上海交大应急管理学院执行院长，中国应急管理学会理事。研究方向：数字治理、应急管理。
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