韩自强：加强风险治理，建设面向2035的安全韧性城市

习近平总书记指出，必须坚持统筹发展和安全两件大事。这对于我们准确把握新发展阶段的新特征新要求、防范化解各类影响现代化进程的风险挑战具有重大指导意义。据国家统计局信息，2020 年我国常住人口城镇化率超过60%。城市，已经成为人民群众开展政治、经济、社会和文化等各类活动的主要场域，成为人们高质量生活的主要空间。城市治理必须加强风险治理和公共安全保障建设，统筹发展和安全，兼顾当下需求和中长期目标，以安全保发展，以发展促安全。

统筹发展和安全要关注做好城市风险治理。城市风险治理包括有两类，一类是突发风险治理，注重关注当下安全需求，包括随时可能发生的自然灾害和事故灾难风险、公共卫生和生物安全风险与社会安全风险三大类。一类是中长期的风险治理和发展挑战应对，比如高房价、老龄化、城市规划不合理、贫富差距过大、基础设施老化、气候变化等。第二类风险更多的是城市治理有欠缺的体现，是第一类突发型风险的重要孕育因素。

搞好城市风险治理首先需要客观认识风险。风险既是一种客观存在也是一种主观感受；既存在于人类生存的空间环境，也诞生于人类社会发展过程，是人类站在自身角度，看待来自外界的各种不确定性和可能的威胁的一种概念建构。比如，洪水是人类面临的最普遍的自然灾害风险，但是降水和各类水域载体则是一种自然现象和客观存在，此类风险并不能完全消除。从20世纪80年代至今，人类对风险的主流认知先后经历了风险社会、风险文化、风险的社会放大、风险与每日生活相交融等不同时期，目前大众已认可现代生活就是一种“与风险共存”的状态。因此，城市风险治理既要关注风险源，也要意识到并不存在绝对的安全，并不能对风险源做到绝对管控和消除。

现代风险治理的核心是多主体沟通、协商和协作。单独部门并不能完全做好风险治理工作，需要建立“人人有责、人人尽责、人人享有”的共治共享风险防控体系。由于城市的高度复杂性和集聚性，城市风险治理需要特别注意各类风险的级联性和系统性，避免按下葫芦浮起瓢。

城市风险治理和公共安全保障建立，既要注意风险防控，也要注重自身能力和韧性建设。“与风险共存”是现代社会的特点，因此能力建设也永远在路上，需要坚定的信心和坚忍不拔的毅力。对于全球气候变化、自然灾害、公共卫生突发事件和传染病大流行等人类面临的共同课题，全世界的管理者都在努力。联合国减灾署、人居署等近年在全球发起倡议，建设安全韧性城市，号召世界各大城市更加注重城市发展和安全，建设更加美好、可持续的人居场域。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进城市安全发展的意见》，提出城市安全发展的要求。2019年，国务院安全生产委员会关于印发《国家安全发展示范城市评价与管理办法》。城市安全工作受到空前的重视。部分城市和省份率先完成了地方“安全发展示范城市”创建工作，目前全国许多城市也正在积极推动“安全发展示范城市”创建工作，切实提升了各地城市安全状况。

城市安全韧性建设需要统筹好城市的发展与安全，平衡好短期需求和中长期压力，以及发展挑战。“十四五”期间我国将迈入高收入国家，2035 年将成为中等发达国家，因此城市风险治理和安全韧性建设更应以新发展理念为指导，把握新发展阶段特点，建构新发展格局与城市安全态势。

首先，应当把城市风险治理纳入到城市整体规划当中，特别注意城市空间发展和布局中的风险避让原则和可持续性原则。其次，应结合当前自然灾害和事故灾难风险管理、公共卫生突发事件和生物安全风险管理与社会安全风险管理三类突发型城市风险管理机制设置，视城市为一个特大社会生态系统，不断根据各地实际情况进行微调和创新，加强城市风险治理和安全韧性建设的统筹性和协作性。再其次，要特别强调韧性建设，既要注重基础设施等硬件建设，也要注重治理能力和社会凝聚力的提升，保护弱势群体，促进均衡发展，实现城市安全的共建共治共享，从而最终实现城市发展的高质量、有效率、可持续和更加公平与安全。

（作者系山东大学风险治理与应急管理研究中心研究员，政治学与公共管理学院教授）