声音|彭宗超等受访谈推动国家应急管理事业改革发展

2018年4月，各类自然灾害共造成全国1471.9万人次受灾，26人死亡，9000余人次紧急转移安置——这是近日应急管理部、国家减灾委办公室会同有关部门会商分析得出的数据。

“所谓应急管理，不仅限于突发事件后的应急处置，更是相关部门对突发事件进行灾情监测、灾前预警、灾中应对、灾后处置及重建的全过程、全链条管理。”北京师范大学减灾与应急管理研究院副院长张强对《瞭望》新闻周刊记者说。

我国应急管理制度初建于2003年“非典”期间。随后几年，应急管理体系建设以“一案三制”，即应急预案和应急体制、机制、法制为核心，取得长足进步。2007年，《中华人民共和国突发事件应对法》出台。

2008年5月12日，四川汶川发生8.0级地震。在抢险救援过程中，不少人首次听到“应急管理”一词。自此，我国应急管理体系建设逐步驶上快车道。特别是党的十八大以来，党中央、国务院从全局高度统筹应急管理工作。如今，应急管理部正式组建并运行，标志着我国应急管理事业站上新起点。

提高国家应急管理能力和水平，提升防灾减灾救灾能力，确保人民群众生命财产安全和社会稳定，始终是我们党治国理政的重大任务。清华大学中国应急管理研究基地主任彭宗超说，未来应急管理事业改革发展，须坚持以人为本，全灾种、全主体、全过程、全方位筑牢应急管理根基，推动国家应急管理体系进一步完善，不断增强人民的获得感、幸福感、安全感。

张强说，作为一个复杂的智能化系统，应急管理是自然灾害系统、国家顶层管理系统等多系统的应急协调与互动耦合，强调可通性与可达性。

十八大以来，我国公共安全领域的应急管理新理念逐步形成。

2013年11月，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“健全公共安全体系”，包括保障食品药品安全、遏制重特大安全事故、健全防灾减灾救灾体制、加强社会治安综合治理。

2014年4月，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上强调，要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。

2015年5月，在十八届中共中央政治局就健全公共安全体系进行集体学习时，习近平总书记强调，公共安全连着千家万户，确保公共安全事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局。

十九大报告指出，坚持总体国家安全观。统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。

应急管理所指向的，正是公共安全和国家安全。“应急管理是贯彻落实总体国家安全观的重要举措，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志，其核心目标是维护人民群众根本利益。”国务院应急管理专家组成员、中国应急管理学会副会长刘铁民说。

进入新时代，我国公共安全形势仍然严峻复杂，隐患增多、矛盾叠加。国家统计局发布的数据显示，作为灾害多发频发的国家，我国每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发公共安全事件造成的非正常死亡人数超过20万，伤残人数超过200万。同时，我国安全生产基础比较薄弱，如果防范不力，就可能引发重大公共安全事件。

彭宗超分析，当前风险错综复杂，呈现出自然和人为致灾因素相互交叉、传统安全与非传统安全因素相互作用、国内和国外突发事件相互联系、既有社会矛盾与新生社会矛盾相互交织等特点。

“比如刚开始是地震，破坏了化学品仓库，就可能引发安全生产事故等突发事件，甚至引起网络舆情。”刘铁民说，重特大突发事件往往是跨领域、跨行业甚至跨灾种的。针对非线性交互、多元耦合形成的巨灾危机，必须建立一套统一指挥、联合响应的机制。

4月16日，中华人民共和国应急管理部正式挂牌运行，整合了原本分散在国家安全生产监督管理总局、国务院办公厅等13个主要部门和单位的应急管理相关职能。同时，中国地震局、国家煤矿安全监察局由应急管理部管理。公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，也由应急管理部管理。

应急管理部党委书记、副部长黄明在5月12日举行的汶川地震十周年国际研讨会暨第四届大陆地震国际研讨会开幕式上表示，设立应急管理部，是以习近平同志为核心的党中央站在中华民族长远发展、保障人民幸福安康的战略高度，着眼于中国灾害事故多发频发的基本国情、提升国家抵御各类灾害能力作出的重大决策。

刘铁民说，成立应急管理部着眼于总体国家安全观，旨在防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。

彭宗超说，当前我国应急管理体系建设的框架基本形成，但仍存在一些问题。例如，对事发后应急环节的重视程度比较高，但对事前的风险防范准备以及事后调查评估的重视程度还不够；单部门应急的情况偏多，协调联动的应急机制有待改善；政府对市场力量参与的重视程度有待加强。

刘铁民作为国务院应急管理专家组成员，曾参与2014年上海“12·31”外滩拥挤踩踏事故、2015年天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故等多起重特大事故灾难的调查研究。他发现，虽然导致事故发生的原因多样，但有两点共性：事故发生前，风险治理不到位；应急救援过程中，准备部署不力，导致响应速度和质量受影响。

受访专家认为，伴随应急管理部的成立运行及其体制机制的健全完善，这些问题将逐步得到妥善解决。以组建应急管理部为标志，我国应急管理体系建设迈出重要一步。未来仍需内外施力，深化改革。

从内部看，应急管理部整合13个部门和单位，涉及多个领域、众多人员。如何在融合中做到思想不乱、工作不断、队伍不散、干劲不减，尚需在内部设置、完善流程、制度创新等多方面下足功夫。

再以灾害应急管理职责分配为例，按照分级负责原则，一般性灾害由地方各级政府负责，应急管理部代表中央统一响应支援；发生特别重大灾害时，应急管理部作为指挥部，协助中央指定的负责同志组织应急处置工作，保证政令畅通、指挥有效。

“应急管理部的职责主要集中在自然灾害和事故灾难这两大类突发事件，但在公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件中，同样有协同配合的责任。”彭宗超说，这次改革力度大、牵扯面广，责任范围贯穿预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援，恢复与重建等应急管理的全过程。未来，其职责可能会根据应急管理领域的发展趋势作出相应更新。

又如，应急管理部需处理好从中央到基层，从各部委到社会各界等各方面的协调联动关系。“应急管理部成立的主要任务之一就是协调。但在成立之初，面临的最大问题也是协调。”刘铁民说。

他建议，适当考虑在中央层面构建与应急管理相关的联席会议制度。“在灾害来临前，应急管理部就能和各方面沟通，建立更为完整有效的应急管理工作机制。”

从外部看，我国应急管理领域法律体系尚不完善。刘铁民说，突发事件应对法已出台10年多，但影响力和执行力还不够。同时，过去特别是十八大以来应急管理方面积累的相关经验，也需要尽快以法律形式固化下来。

彭宗超建议，相关部门应尽早开展突发事件应对法和其他与应急管理相关法律法规的研究和修订工作，使其与新的体制框架、工作机制要求有出入的地方得到解决，完善应急管理法律体系。

“未来要逐渐形成多灾种、多尺度、多措施、多阶段和多方参与的应急管理机制。”在刘铁民看来，应急管理体系建设的目标在于实现四个转变：从以政治经济为中心向生命至上、安全第一转变；从过去单一灾种应急向综合应急转变；从减少灾害损失向减少灾害风险转变；从事后或事中的应急响应向事前的以风险治理为基础、以情景构建为先导的应急准备转变。

为此，应急管理部应在加强党的领导的前提下，做到应急和管理、当前和长远、抓大事和办急事相结合，不断助推应急管理事业发展。

比如，既考虑当前，随时做好应对重大灾害事故准备，推进机构改革，抓好安全生产；也着眼长远，加强顶层设计，尽快启动或编制我国应急管理中长期战略发展规划，加快应急能力建设，推进新时代国家应急体系建设。

同时，应急管理事业发展应更加注重应急科技应用。

“汶川地震的教训之一，就是灾害信息通道不畅通，灾情孤岛化现象明显。强化灾情空天地一体监测与灾情评估技术与手段至关重要。”张强说，未来建议建设灾情应急专网，使其成为救灾指挥发挥效力的重要保障，实现灾情准确及时传达及救灾物资与人员的精确到位。

2014年8月3日，云南鲁甸发生6.5级地震，由哈尔滨工业大学研制的快舟一号卫星紧急变轨到灾区、快速规划成像任务，20小时内成功获取震区遥感影像，为灾后黄金救援提供了宝贵信息。受访相关科研人员表示，未来快速响应卫星响应速度更快、分辨率更高、信息类型更丰富、应用更便捷，在国家应急能力建设中将发挥更大作用。

核心应急装备技术水平已成为当前影响救援效率的重要因素。应急产业兴起，也有助于应急管理事业发展。“未来还应在全社会加强应急宣传与教育，逐步强化社会力量在防灾减灾中的作用，从思想上提高全民防灾减灾意识。”张强说。

彭宗超认为，领导干部也需要加强学习应急管理知识、强化风险防控水平、提高应急指挥协调能力、增加与媒体公众沟通交流、提升总体国家安全意识，落实“促一方发展、保一方平安”的政治责任。

受访专家表示，随着应急管理部职责机制的健全完善和应急管理产业的稳步发展，我国将逐步构建起统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系，应急救援的协同性、整体性、专业性将得到全面提升，国家防灾减灾救灾能力将得到显著提高。

（来源：《瞭望》新闻周刊  记者：屈辰）