吕孝礼、马永驰：面向“十四五”应急物资保障体系建设的初步思考

面向“十四五”应急物资保障体系建设的初步思考

吕孝礼^1,2 马永驰³

1 清华大学公共管理学院 

2 清华大学应急管理研究基地

3 山东大学政治学与公共管理学院

摘 要：应急物资保障对于顺利开展抢险救灾、保障受灾群众生产生活、快速恢复正常社会生活秩序、减少各类损失及不利影响等有重大意义。健全统一的应急物资保障体系，需融合统一生产、储备、调配三个方面。在汶川地震、新冠肺炎疫情等重大突发事件应对过程中，我们既能观察到我国应急物资保障体系建设取得的进展，也可以看到一些明显短板，例如还无法很好应对“峰值需求”带来的挑战，物资保障的“可靠性”还需要大幅提升等。在前期课题调研基础上，本文希望通过初步梳理应急物资保障体系建设取得的主要进展，以及面临的主要挑战，进而围绕“十四五”应急物资保障体系建设，给出相应的建议。

1 整合中的应急物资保障体系

当前，我国逐步形成了服务于不同需求的应急物资保障体系，主要有救灾物资储备体系、防汛抗旱物资储备体系、安全生产应急装备物资储备体系、消防救援战勤物资保障体系、医药应急储备体系等。大部分省份建设有覆盖省、市、县三级的救灾物资储备体系，一些省份逐步在乡镇层面也建立了救灾物资储备体系。在应急救灾物资储备库方面，在中央和地方财政的支持下，我国建设了中央和省级救灾物资储备库、中央和省级防汛抗旱物资储备库、部消防局战勤保障中心和省级战勤保障基地等。2018 年党和国家机构改革之后，应急管理部负责统筹应急物资储备并在救灾时统一调度，与国家粮食和物资储备局、工业和信息化部、财政部等部门共同推动统一的物资保障体系建设。目前，省级层面大部分已经与粮食和物资储备系统完成了救灾物资的交接工作，在地市层面的调整模式则更为多样化，既存在应急物资储备的一体化模式，也存在应急物资储备的协同化模式。应急物资保障领域的央地事权划分尚处于探索中。

一些省市在推动统一的应急物资保障体系建设上做出了新的尝试。例如，2020 年 12 月，山东省发布了面向未来十年的应急物资储备体系建设规划，统筹考虑了四大类突发事件的应急物资保障需求。近几个月，东营、威海等地市根据各地情况也相应出台了面向未来十年的应急物资储备体系建设规划。江西省去年 12 月就《重要物资应急物资储备应急预案》和《重要应急物资储备区域规划》面向社会公开征求了意见，尝试以预案为抓手做到重要应急物资的统一管理。

2 待升级的应急物资保障机制

本课题组调研结果表明：大部分省市对应急物资开展了摸底排查，提出了应急物资储备规划，并与相关部门划分了物资储备职能。调研同时也发现具体的机制建设呈现出较大的差异性：一些省市先后探索出台了物资分类和储备地方标准，编撰完善了应急物资采购商名录；目前与企业签订的物资代储合同以意向性合同为主，仅有一小部分合同明确了支付金额和支付方式；仅有个别省市出台了应急物资产能储备规划，极个别省市明确了产能建设的补贴政策；个别省市制定了应急物资征用办法，探索了征用补偿机制相关办法。

已有的应急物资保障机制建设和探索还面临着一些现实挑战：一是应急物资（存储、调度、运输、使用、回收等）全寿命周期管理体系尚不健全，责任链条仍需进一步完善；二是应急物资征用相关法规还需要进一步明确和细化，如明确征用的法律主体和范围，以及补偿程序、范围和标准等；三是目前的应急资源管理系统更多是满足“记账本”功能，设计中尚未与实际工作业务流做到有机融合。

3 “十四五”应急物资保障体系建设的建议

一是应进一步统筹考虑“十四五”规划不同章节中提出的应急物资保障体系规划建设目标，避免简单的任务目标分解。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》在第 8 章（深入实施制造强国战略）、第 44 章（全面推进健康中国建设）、第 54 章（全面提高公共安全保障能力）中分别对应急物资的生产能力储备、公共卫生应急物资储备体系、应急物资储备和调运等工作要点进行了阐述。未来工作中，应按照习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上提出的健全统一的应急物资保障体系的要求通盘考虑上述工作要点，真正做到兼顾全链条和全寿命周期。

二是提升物资保障体系的科学性，做到长期的科学规划与短期的科学调整相互补充。期的科学规划与短期的科学调整相互补充。国家“十四五”规划中特别强调了“科学调整应急物资储备品类、规模和结构”。应急物资保障体系科学性的提升，需要将长期的科学规划与短期的科学调整同时纳入考量，以促进二者的相互协调和相互补充。

结合历史重大突发事件分析和战略预见方法做好需求分析与长期储备规划。在以往工作中，我们未真正做到对汶川地震等具有全局影响突发事件物资保障工作的全链条分析，缺少深度历史经验的循证分析；在有了历史经验的基础上，也需要结合当前现状和未来发展趋势采用战略预见方法提出面向未来的保障规划。

提升科学性同样也离不开供给现状和能力排查。救灾物资储备的排查工作正在开展，需要逐步拓展到其他类型物资储备，将来比较大的挑战是生产能力的排查。单独以应急物资生产能力储备为核心开展排查工作，可能会耗费大量人力物力，也不见得能取得较好效果；可探索与其他普查工作对接，协同推进应急物资生产能力的排查。能力排查工作也需分步骤推进，优先关注高市场失灵产品及其供应链不同链条的失灵风险。

三是完善应急物资“峰值”需求保障，逐步做到从紧急动员到保障可靠。2003 年之后，我国逐步建立并完善了以“一案三制”为核心的应急体系，然而各地在实际工作中，尚普遍缺乏对巨灾场景应急准备的考量。面对汶川地震和新冠肺炎疫情等重大突发事件带来的物资“峰值”需求，我们通过举国紧急动员比较快速地缓解了核心应急物资短缺的局面。除了我国制度优势和完备的工业体系等制胜因素以外，应急物资“峰值”需求保障工作中的一些举措值得进一步总结梳理，推陈出新并逐步完善，进而转化为常态的应急准备制度，为未来应对应急物资“峰值”需求做好准备。比较典型的举措有如下几点。

第一，做好动员指令与市场机制的有机结合。应急状态下，除了需要发挥国企压舱石保底线的作用外，市场机制仍是不可或缺的手段，后续工作应进一步探讨如何做到动员指令与市场机制更好地有机结合。

第二，进一步完善驻企特派员工作机制。驻企业特派员在紧急动员过程中发挥了重要作用，可建立常态化工作机制来加强其与关键应急物资保障企业的联系交流，未来在紧急状态时更易于发挥纽带作用。

第三，完善物资对口支援机制。对口支援机制已经运用到应急管理的不同环节，其中包括应急物资的对口支援，可在未来应急物资保障方案中建立更明确的工作方案。

第四，进一步整合大学校友会、新业态企业等社会力量来完善社会参与机制。此次疫情应对工作中，大学校友会和新业态企业已成为应急物资保障工作不可忽视的社会力量，应进一步完善其在物资捐赠、配送等核心环节的参与机制。

第五，进一步梳理评估应急物资生产企业快速审批、低息贷款、财政补贴的应急工作流程。在峰值需求应对过程中，相关部门都不同程度启动了物资生产企业快速审批、提供贷款等应急举措，需要在后续工作中对这些举措开展评估，可取之处可直接融入未来应急保障工作机制。

四是正确认识机构改革和应急管理的韵律，长短期相结合推进机制完善和能力专业化建设。目前的应急物资保障工作，同时面临着机构改革调整和巨灾影响叠加的情况和形势。一方面，政府机构改革调整中的职责重新划分打破了一些既有工作模式，新协调方式的建立、认同和确立，客观上需要一定磨合期。在磨合调整过程中，不可避免会遇到各种矛盾和挑战，需要客观冷静分析调整带来的利弊。另一方面，巨灾影响之后，容易催生一些短平快的“补短板”和经费投入。如果不做系统设计，极易出现经费无法真正用于“补短板”的情况。另外，一些经费仅仅是一次性的象征性投入，难以转化为长期稳定的支持。此外，我国应急从业人员比较多元，尚未形成具有广泛共识的职业体系，应急物资管理也不例外，专业化水平还需要大幅提升。特别是在未来应急管理等学科建设过程中，应鼓励一些高校更突出特色来培养应急物资管理领域的专业人才，同样在职业培训和进修中也应予以足够重视。

（作者吕孝礼系清华大学公共管理学院长聘副教授、应急管理研究基地副主任；作者马永驰系山东大学政治学与公共管理学院教授）