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韩自强:统筹发展和安全 提高城市治理水平

发布时间: 2021-04-18 23:14:12   作者:本站编辑   来源: 本站原创   浏览次数:   我要评论()

   编者按

 

清华大学应急管理研究基地兼职研究人员韩自强教授近日受邀在《中国应急管理报》“推进应急管理高质量发展大家谈”栏目发表了题为《统筹发展和安全 提高城市治理水平》的文章。

 

 统筹发展和安全 提高城市治理水平

■ 韩自强

引言

展望“十四五”,推动以人为核心的高质量城市群和都市圈的建设,需要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,需要统筹发展和安全,创新工作方法和机制,以高质量的城市治理为新时代城镇化建设保驾护航。结合城市发展趋势与风险特点,结合我国实践以及国内外城市安全保障新理念“,十四五”时期,在新型城市建设中统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需要,加强超大特大城市治理中的风险防控,提高城市治理水平,可以从四方面着力。

摸清家底 精准防范

摸家底至少要摸清城市主要风险类型和风险点,认清城市社会脆弱方面以及城市应急资源和能力来源等三方面情况。根据我国当前应急管理实践,自然灾害和安全事故风险、公共卫生突发事件和生物安全风险、社会安全风险,是面向城市发展现实、随时可能出现的三大类突发型风险类型,对应的主管业务部门分别是应急管理、卫健委和政法系统。
2020年,按照党中央、国务院决策部署,为全面掌握我国自然灾害风险隐患情况,提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力,经国务院同意,第一次自然灾害综合风险普查工作开始启动,时间是 2020年到 2022年。对于有条件的城市,可以根据实际情况,适当扩大风险普查范围类型,并针对上述三类突发型风险类型 ,精准识别各类风险点。风险普查的下一步是风险治理。需要注意的是,风险既是客观存在的,也是人们主观建构的。有的风险是可以被消除的;有的风险是在社会发展过程中,人们在平衡风险与收益之后作出的决策选择,与相关活动伴生。对有的风险,人们可以采取一定的减缓措施;对有的风险,人们只能适应性调适,进行适当避让。
伴随着城市发展而可能出现的各类发展挑战和治理风险也需引起足够重视。这包括高房价、老龄化、城市规划不合理、贫富差距过大、基础设施老化、气候变化等可能带来的城市发展挑战和治理风险,如果不能恰当应对,就会增加未来社会的脆弱性,成为各类突发型风险孕育的温床和重大公共突发事件的催化剂。
应对城市中长期发展挑战与治理风险,要致力于推动多中心、多层级、多节点的网络型城市群和都市圈发展,推动产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的宜居城市、韧性城市和智能城市发展。这不但能够保持大城市繁荣昌盛,符合经济社会发展规律,也是解决各类“大城市病”的主要可行途径,更是符合现代巨灾防范的哲学思维,即推动日益复杂的社会生态系统模块化和网络化发展,促进各个模块能够相对独立运行,又可通过协作网络彼此支持,避免出现系统性灾难。
此外,应当正确理解从风险到突发事件再到灾害和重大危机之间的关系,正确处理人与自然的关系,用新发展理念指导城市风险治理。现代灾害观念认为,灾害是致灾因子与人类社会脆弱性相互作用的结果。因此,做好城市安全治理工作,不但应注意消除或减少各类致灾因子、风险来源,而且要注重保护社会脆弱性群体,补齐社会发展短板,降低社会脆弱性,从而避免灾害的发生。

关口前移 源头治理

目前,各地都在加紧推进“十四五”规划的制定及实施,对于城市群和都市圈这种特大社会生态系统而言,更加有必要在新城规划、国土空间规划甚至国民经济和社会发展规划等城市和区域基础性规划中融入风险意识,提高应急管理等部门的参与度,适当避让风险点,从源头上防控城市风险。
过去二三十年里,伴随着城市规模的扩张,城市内涝成为越来越多城市的“通病”。究其原因,主要是在城市扩张过程中过度侵占了“水”的空间,许多泄洪区、行洪道甚至湿地、湖泊等都成了城市建设用地。当然,这其中也有全球气候变化、极端天气增多的因素,一些过去降水较少的北方地区因此频频出现高强度降水,降水量超过了城市排水系统负荷“。十四五”时期,在推进新型城镇化建设和国土空间布局优化中,一定要多有应急管理等相关部门的参与,从城市发展规划根本上给自然留出空间,注重避让风险。在这方面,比较值得借鉴和总结经验的是汶川地震灾后恢复重建规划。在汶川地震灾后重建社区选址中,四川省提出了“避让地震断层带”“避让行洪区”“避让地质灾害风险点”“避让化工厂”等措施,保障了重建社区的长治久安和可持续发展。

找准抓手 综合着力

2019年,国务院安委会印发了《国家安全发展示范城市评价细则(2019 版)》,制定并细化了城市安全源头治理、风险防控、监督管理、保障能力、应急救援和安全状况等六个方面的指标,为城市创建提供了量化指引。当前,安全发展示范城市创建工作在各地如火如荼开展,山东等一些省份更是率先开展了省级安全发展示范城市创建工作。城市安全保障涉及各个部门和城市系统的方方面面,不是应急管理一个部门可以完成的,需要整个城市系统通力协作,合作无间。安全发展示范城市创建正是一个有力抓手,可以通过以评促建的方式,促进城市安全实现全面提升。需要注意的是,在安全发展示范城市创建当中,要融入韧性理念,统筹好发展和安全,加强城市韧性建设,增强城市综合实力,建设面向现实和未来的安全韧性城市。

人人尽责 强化服务

平安你我他,安全靠大家。城市风险治理和安全保障不是政府部门的“独角戏”,更需要社会各界参与,需要依靠人民,发动人民,人人尽责,才能实现城市安全人人享有。之前不少研究表明,人民群众防灾减灾知识不足、能力较弱,对于应急准备工作不关注、不投入。这一现象导致公众容易忽视风险,不进行一些必要准备,削弱了自身的抗风险能力。国内外大灾大难应对经验表明,来自公众身边群体和社区的自救互救才是减轻伤亡的关键。因此,在全社会倡导培育安全文化,加强社区志愿者队伍建设,向公众普及应急安全知识和技能,有利于以最少投入产生最大效果。近年来,全国不少省份都制定了家庭应急物资储备建议清单,不少地区开展了综合减灾示范社区等创建活动,有效增强了群众的防灾减灾意识,提高了群众的安全技能,效果较好。“十四五”时期,更应加强社区应急准备工作,通过指导群众进行应急物资储备、筹建社区志愿者应急响应队、开展社区应急培训和演练等方式,赋能于民,筑牢防灾减灾的人民防线。
同时,随着应急管理部门权责日益清晰、职能日益完善,条件允许的城市可以逐步探索把应急服务作为一项基本的公共服务,不断发展,持续优化,并思考和探索在日常工作生活和突发情况下可以给人民群众提供的基本公共服务到底有哪些。

(作者系山东大学风险治理与应急管理研究中心执行主任、清华大学应急管理研究基地兼职研究员)


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