编者按
清华大学应急管理研究基地兼职研究人员张强教授近日受邀在《中国应急管理报》“推进应急管理高质量发展大家谈”栏目发表了题为《认真汲取减贫经验，系统推进乡村振兴安全发展》的文章。以下为全文内容：
“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接是“十四五”规划纲要中全面推进乡村振兴的重要内容，也是今年政府工作报告强调的任务目标之一。这意味着在全面推进乡村振兴过程中要统筹发展和安全。从实践来看，一些乡村地区仍存在安全保障能力弱、因灾致贫返贫风险高等问题，势必成为乡村振兴的基础性障碍。一方面，因灾致贫是我国“贫困板结现象”的重要原因之一。另一方面，农村不设防的状况尚未得到根本改变。2020年全年各种自然灾害共造成1.38亿人次受灾，591人死亡失踪，10万间房屋倒塌，176万间房屋损坏，农作物受灾面积19957.7千公顷，直接经济损失3701.5亿元，给农村农业农民造成了巨大的损失。此外，农村自建房坍塌事故、农用车违法载人现象等时有发生。在全面推进乡村振兴过程中，以安全发展加快推动农业农村现代化，是我国应急管理工作的重要课题。实现乡村的全面安全发展，需要从中国减贫的成功实践中汲取宝贵经验，推进乡村治理体系和治理能力现代化。2013年11月3日，习近平总书记在湖南湘西花垣县十八洞村考察时提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”十六字方针。由此，精准成为中国脱贫攻坚的基本方法论。乡村安全发展中的精准方略主要体现在精准研判、精准施策、精准评估三个方面。首先是精准研判。熟悉“家底子”才能谋划好未来，为此要紧密结合第一次全国自然灾害综合风险普查，摸清乡村自然灾害以及安全生产等风险隐患底数，参照脱贫攻坚中的建档立卡工作，建立隐患治理优先机制、乡村风险地图等，既要客观认识乡村自然灾害综合风险因素，又要清晰认知重点地区防灾减灾抗灾能力，尤其是全球气候变化对乡村灾害风险产生的动态影响。近两年来，不少地区遭受连续暴雨侵袭，无人区出现短时超记录降雨，春夏连旱持续发生，需要及时迭代地方历史数据，并做好风险情景构建。其次是精准施策。在脱贫攻坚中，各级政府通过产业扶贫、易地搬迁扶贫、健康扶贫、兜底保障扶贫等多元手段因地、因户制宜推动精准扶贫。在做好自然灾害综合风险普查的基础上，乡村风险治理也要因人因户因村施策，使相关政策发挥出对症下药、精准滴灌、靶向治疗的精准效应。与此同时，各地要建立完善全过程管理模式，力求流程精细化、公开化、档案化。在这一过程中，乡村安全发展可借鉴贫困户“九步法”等全过程档案管理经验，建立覆盖基础信息、评审识别、风险因素、治理计划、实施情况、政策保障、减防灾验收、相关协议、巩固提升等内容的乡村风险治理档案。精准施策的前提是注重科学规划和加强源头治理，要坚持统筹发展和安全，坚持系统观念，从人的素质理念、规划标准、法律法规等方面提高本质安全水平，推动高质量发展。乡村安全发展要加强安全教育社会化、安全建设规范化、安全管理法治化。再次是精准评估。乡村安全发展评估可以引入扶贫经验中的第三方评估模式，组织相关科研院所、高校以及社会组织等采取专项调查、抽样调查和实地核查等方式，对乡村风险治理和灾害应对情况独立开展分析和评定，提升乡村安全发展评估的客观性和公正性，倒逼各级地方政府加大对乡村安全发展的重视程度、提高乡村防灾减灾抗灾救灾质量。坚持合力攻坚是我国减贫模式得以成功的制度保障。中国的脱贫攻坚工作充分发挥了社会主义制度的政治优势，集中全社会资源，形成举国同心、全面动员的共同意志、共同行动，构建了政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局，形成了跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的多元主体的社会扶贫体系。大多数灾害高风险乡村位于发展中地区，面临着缺人、缺钱、缺资源的多维发展困境，这不仅需要做好乡村自身赋能，更亟待社会各方面的多元参与。四川、江西等地近年来在加强综合性应急救援力量建设和社区应急管理工作的同时，通过签订协议、社会购买服务等方式大力推动社会应急力量参与应急管理工作，为各类企业、慈善组织、社会组织以及志愿组织参与应急管理工作提供良好的政策支持和标准规范。很多县域实现了每个社区都有“第一响应人”队伍、每个村都有“帮扶队”的目标，不仅在物资、装备上，也在人力、资金、专业知识等方面为乡村风险治理提供了有益助力。为打好脱贫攻坚战，党中央在资金、技术、管理等方面进行了系统创新。在资金渠道上，不仅设置中央、省、市县财政专项扶贫资金渠道（已累计投入1.6万亿元），还通过土地增减挂指标跨省域调剂和省域内流转、扶贫小额信贷、扶贫再贷款、金融精准扶贫、东部9省市扶贫协作和社会帮扶资金等多元渠道解决资金缺口。在技术层面，各地一直强调农村产业发展层面的技术革新，完善减贫与经济增长同步的良性循环条件。其中，互联网技术的应用突破了传统条件的约束。在管理层面，聚焦于消除绝对贫困这一“准公共物品”，创造性地拓展了“益贫市场”机制。通过政府引导提升市场机制的益贫性，变贫困“包袱”为发展潜力，将保护开发贫困地区的人力资源、自然资源作为实现共同发展、共同富裕的动力源，使贫困地区发展依托市场力量，扎实建立在自身有利条件基础上。在帮助贫困者进入市场方面，各级政府通过庞大的资金、资源、服务等专项，对拥有劳动能力的贫困人口精准滴灌，帮助他们跨过市场门槛，完成由一个“自然人”向“市场人”的转换。这既发挥了市场经济的长处，又发挥了社会主义制度的优越性。乡村安全发展面临着同样的局面，要扎实开展社区风险及隐患治理、畅通疏散通道、紧急避难场所、社区消防站、社区物资储备库设施、社区救援力量等社区应急能力建设，这需要人力、物力、财力等方面的可持续性保障。仅从社区综合服务设施来看，农村社区覆盖率远低于城市社区，城乡社区服务体系建设发展不平衡，农村滞后于城市的局面尚未得到彻底扭转，农村社区服务设施配套和技术更新相对滞后，服务项目和资源投入依然紧张，社会力量和市场主体参与不充分，专业教育和人员培训亟待加强。综上，对于公共安全这样的“公共物品”供给，既需要拓展多元可持续的风险融资渠道来弥补乡村基层捉襟见肘的财政投入状况，也需要风险预警、应急处置、隐患治理等方面的适应性技术开发与应用来克服乡村地形复杂、人口分布不均、基础设施匮乏的特征，还需要在管理上创新构建激励性的社区层面安全治理体制来克服“上面千条线、下面一根针”的现状。
实现乡村振兴需要统筹好发展和安全两件大事。只有从中央到基层各级领导者认真开展党史学习教育，筑牢思想政治根基，充分认识安全发展的基础性定位，以抓铁有痕、实事求是的态度明确分工、责任到人，以开放共享、协同有序的姿态推进社会治理创新，才能实现领导力、组织力、执行力和创新力的最大化，并最终实现乡村振兴中的安全发展。
（作者系北京师范大学风险治理创新研究中心主任、教授）
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