基地专家学者参加“公共应急管理法律与政策研讨会”并作主题发言

 编者按：2018年12月23日，由中国政法大学应急法研究中心主办的“公共应急管理法律与政策研讨会”在北京市京仪大酒店成功举办。来自全国十余所高校和科研机构的二十多名学者参加了会议，就2018年我国应急体制改革之后在公共应急领域大家共同关心的法律和政策问题进行了深度研讨。清华大学应急管理研究基地主任彭宗超、副主任吕孝礼，兼职研究人员钟开斌、李明、张海波、马奔、詹承豫、陶鹏等参加了会议并进行主题讨论。基地博士后孙磊、博士生徐浩、付帅泽列席了此次会议。以下是会议相关内容。

      中国政法大学法治政府研究院教授、应急法研究中心林鸿潮介绍了会议背景和与会专家，全会共分三个主题单元展开了讨论。

     第一单元的主题为“制定自然灾害防治法的必要性和可行性”，由《北京行政学院学报》副主编魏新主持。林鸿潮教授作了“制定《自然灾害防治法》的几个基本问题”的发言，首先提出了《自然灾害防治法》在我国公共应急法律体系中的定位，之后在评价现行《突发事件应对法》的基础上，指出制定《自然灾害防治法》的目的是调整自然灾害应对中的综合性问题而不是对单行法中的内容进行抽象和汇总，同时还要一揽子解决既有单行法中的一些偏差，并对以后的单行立法进行原则性的指引。最后，提出了将来《自然灾害防治法》应当规定的几个关键制度，包括灾害综合风险治理、防灾救灾资源综合管理、灾害保险、防灾教育、应用新兴灾害管理技术的制度保障等。 

       主题发言之后，与会专家就该主题进行了自由讨论。清华大学应急管理研究基地副主任、公共管理学院吕孝礼副教授提出，对于自然灾害以综合性法律统一规定还是以单行法分别规定一直处于长期的争论中，孰优孰劣未有定论。制定类似《自然灾害防治法》综合性法律的出发点在于将各个灾种应对工作中的同类项合并起来，避免在单灾种的立法中对一些共性问题反复规定。中国人民大学法学院莫于川教授指出此次会议意义很大，有利于使学界和实务界形成良好互动，并提出未来制定《自然灾害防治法》时要考虑党的领导、畅通社会志愿者参与渠道、增加关于灾害心理危机干预机制、增加规定生态环境综合性突发事件的应对。清华大学应急管理研究基地主任、公共管理学院彭宗超教授指出，在我国当前的法律体系中，紧急状态没有得到解决是一个缺口，存在法律风险，并提出了三个关注：一是先梳理单行法的问题再关注综合性的制度；二是关注自然灾害历史的固有特点，关注面向未来的自然灾害的新型特征；三是关注各灾种治理的分工和协作关系。中国人民大学公共管理学院王宏伟教授认为，对《突发事件应对法》的修改是值得关注的问题，应当建立体现新特点的应急管理话语模式；认为自“非典”以来我国应对常规性突发事件的机制已经成熟，但面对非常规的突发事件和一些新兴事件仍然捉襟见肘，应成为将来关注的重点，在未来的立法中体现。中共中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心的钟开斌教授认为，制定《自然灾害防治法》的必要性高而可能性低，目前自然灾害法律体系的框架不清晰，重点是将自然灾害法律法规进行梳理，在基础性研究有一定的成果之后再研究综合性法律的制定。中共中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心的李明教授指出，制定一部操作性强的综合性灾害管理法不太现实，应当优先把共识性认识法律化；认为应急管理部当前最需要做的是对现行法进行法规清理，此外要处理好部门间的关系。重庆大学建设管理与房地产学院的王林教授指出，自然灾害立法的特点决定应急灾害领域内的立法必然存在滞后性，目前制定综合性法律的前提是要梳理单行法；另外，目前一些经常发生的突发事件应对已经常态化，今后的工作重点是研究新兴、综合的突发事件应对，以及推广以往应对常规突发事件的经验。中国政法大学政治与公共管理学院的詹承豫教授认为，《自然灾害防治法》的立法目的有三点：一是把实践中很好的方法固定下来；二是解决实践中难以处理的问题，弥补应急立法的滞后性；三是进行身份确认和政治表态。前两个目的的实现需要较长时间，需要进行立法的基础性研究，准备充分后再立法，而第三个目的可以用制定政策的方式先行替代。

      第二单元的主题是“消防体制改革中的政策与法律问题”，山东大学政治学与公共管理学院的马奔教授和中国政法大学政治与公共管理学院的詹承豫教授作了主题发言。马奔教授重点讨论了消防体制改革中的信任、互惠和机制建设以及消防队伍内部特殊文化建设的问题，指出消防的职能结构变化带来了权力分配、利益调整等问题，形成了治理的新形态，部门之间可能存在竞争关系导致协作难的问题，要建立跨部分协作机制。詹承豫教授的发言指出，消防体制改革的核心和关键有三点：一是身份转换，二是消防救援队伍定位的重新升级，三是行政职能履行上的规范化和职业化。在改革过程中可能遇到的政策与问题主要涉及改革转制过程中的安置与补偿问题，主体的不匹配不适应问题，纠纷应急解决能力能否达到预先水平和消防人员的职业安全保障问题，以及行政职能履行的法治化问题。最后提出了针对政策与问题的可行建议，一是对现有法律法规进行清理修订或者重新制定，二是要优先保障消防救援能力，特别是综合应急救援骨干常备力量，三是要处理好部门之间的权力博弈。

       在主题发言之后，与会专家就这一单元的主题进行了自由讨论。林鸿潮教授重点讨论了综合性消防救援队伍转制退役问题，提出建立起消防救援人员的退出保障机制，同时延长其价值链，通过一定机制促进达到一定年龄的消防救援人员流动到其他应急救援队伍当中。王宏伟教授指出，安全与发展的关系是一把双刃剑，安全与效率和经济之间存在着矛盾和张力，可以借鉴应急救援公司模式处理目前大量存在的政府专职消防队。另外，应急管理部未来要重塑安全应急文化，与消防救援部分的准纪律部队文化相融合。上海交通大学国际与公共事务学院的樊博教授提出，整合设立应急管理部这一大部制改革顺应了民心，但也存在一些问题，比如灾害、风险等概念理不清，大数据、信息技术等对立法可能产生的影响还没有得到充分评估，因此政府部门要做到信息共享，同时发挥社会力量等多元主体联动机制。南京大学政府管理学院的陶鹏副教授认为当前消防风险管理和救援资源准备的主要责任在县、市一级，无法有效发挥作用，应当上移至省一级，此外要加强综合性应急救援队伍的转化，消防体制改革应加强专业中介机构的参与。李明教授介绍了引入保险公司对风险管理的激励机制，认为消防体制要与志愿者体制和市场机制相结合，要有大的体制观。吕孝礼副教授提出从以往的调研中观察到几个反馈，一是一些消防队员对退役问题相对乐观，退役消防员往往都有比较好的职业前景，比如说担任大型公共场所的消防安全经理等；二是救援过程与前端防控靠单一部门无法完成，应急管理部应当会同国务院其他主管部门合作立法；三是业界技术进展经常会领先于监管部门，“猫捉老鼠式”监管难以解决上述困境，需要建立协作式监管的互动模式，当前的激励机制还不够。

      第三单元的主题是“应急体制改革后应急管理的央地关系”，由中国安全生产科学研究院的王利群研究员主持，南京大学政府管理学院的张海波教授和来自清华大学公共管理学院的吕孝礼副教授分别作了主题发言。张海波教授首先介绍了应急体制演化的总体趋势，从单灾种、综合和广义的体制向多灾害、全过程和多主体参与的体制演化。之后介绍了中国当下应急体制的特点是全过程、多灾害以及多主体协同，修正的全过程理论包括预防、减缓、准备、响应和恢复，多灾害包括自然灾害和事故灾难，多主体协同突出强调了党委、国企和事业单位的作用。指出在应急管理的央地关系上主要应从事故灾难的预防和自然灾害的减缓两方面来看：在事故灾害的预防上，主体责任呈现出利益共生、经济下行的趋势，强监管、强治理；在自然灾害的减缓方面，理论上靠地方，实际上更靠中央。在应急全过程中应当体现出准备阶段愈加精细化，响应阶段中央退后、地方政府和军队发挥作用，恢复阶段中央退后等特点。最后，张海波教授提出了三个关键问题留待讨论，分别是财政投入、监督机制和激励机制。吕孝礼副教授随后发言，重点介绍了改革前的应急管理央地关系。并以此前全国各层级政府履行“三定方案”情况的数据统计图进行了直观展示，首先指出并非所有应急管理职能都得到了各级政府的同等重视，有些职能在实践中被忽略；其次，最受重视的五项应急管理职能在各级政府的履行情况也大不相同；最后，有些被期望的、新型的职能，县级地方政府往往无力履行。

       在主题发言后，与会专家进行了自由谈论。钟开斌教授指出，应急体制首先应以地方为主，地方与中央权责如何配置是一个重要问题；其次要发挥中央的指导、支持甚至指挥作用，发挥横向跨部门的协调作用；最后在跨部门协作应急管理的情况之下，要建立一个保障应急管理部牵头作用的机制，避免平级部门之间相互指挥的混乱局面。王宏伟教授指出目前应急管理体制横向整合面临问题，一般来说，级别越高、调动应急资源的能力越强，这与地方为主的应急管理体系存在矛盾。另外，还提出要建立突发事件的分级响应制度，不是每一个突发事件都需要应急管理部去响应，这就要求明确各级政府对突发事件的响应机制。张海波教授赞同王宏伟教授的观点，认为目前的地方为主、中央支持的体制有其存在的合理性，能够发挥一定作用。詹承豫教授认为央地关系的定位应当秉承专业化部门的角度，专业的人做专业的事，在跨部门协作的情况之下，要体现应急管理部的专业角色。因此，未来的体制改革可以依托应急管理部设立国家应急委办公室，整合现有的国家安全生产委、国家减灾委等高级别的议事协调机构，比较彻底地解决跨部门统筹的问题。林鸿潮教授认为，当下在处理应急管理的央地关系上存在属地管理原则过度滥用、权力和资源不匹配、权力与资源的下移难以实现等问题，一味强调事故发生地政府的职责是不合理的，“属地”指的应当是所有当地力量，其中包括但不限于事故发生地人民政府所掌握的资源。李明教授认为，做好应急管理的关键不在于部门名称而在于职能真正到位，名实不一定要相符，重实不重名。