观点 | 韩自强、张海波：组建应急管理部的三个重大意义

韩自强（中国应急管理研究基地兼职研究人员、四川大学-香港理工大学 灾后重建与管理学院副教授）

张海波（中国应急管理研究基地兼职研究人员、南京大学政府管理学院教授）

十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。3月13日，国务院总理李克强向全国人大提请审议《国务院机构改革方案的议案》，对国务院现有机构进行了重大调整，充分体现了中国进入新时代全面发展和高质量发展的新要求，具有鲜明的时代和主题特色。其中，应急管理部的成立引起了实务界和理论界的高度关注。

应急管理部将分散在国家安全生产监督管理总局、国务院办公厅、公安部（消防）、民政部、国土资源部、水利部、农业部、林业局、地震局以及防汛抗旱指挥部、国家减灾委、抗震救灾指挥部、森林防火指挥部等的应急管理相关职能进行整合，在很大程度上可以实现对全灾种的全流程和全方位的管理，有利于提升公共安全保障能力。从实践来看，应急管理部的成立至少有三项重要意义。

一是有利于部门协同。应急管理在本质上是集体协作。应急管理部的成立整合了多个政府部门，有利于减少这些部门之间进行相互协作的难度，提升应急管理的协同绩效。此外，随着社会力量的发展和国家对社会力量参与社会治理的支持，以各类社会组织和志愿者为代表的社会力量其实成为应急管理的重要组成部分。应急管理部的成立也有利于社会组织与政府的对接，提升政府与社会组织的协同绩效。

二是有利于流程优化。一般公众通常不区分“应急管理”和“应急响应”这两个概念，将应急管理主要理解为事后的应急响应。事实上，在现代社会，风险无处不在，应急管理不但包括灾难发生之后的应急响应，也包括日常的预防和准备，以及灾后恢复。应急管理部的成立将应急响应与日常管理统筹起来，有利于提升日常的预防与准备，推动风险的源头治理，从根本上保障人民群众的生命财产安全。

三是有利于标准统一。按照现有的机构设置，应急管理的不同内容在不同政府部门的叫法也略有不同，例如，应急办系统通常将应急管理的流程区分为预防与准备、预警与监测、救援与处置和善后与恢复；在民政系统和减灾委系统，则叫做减灾、防灾、备灾、救灾和灾后重建等流程。这些概念和术语的差异体现了行为标准的差异。应急管理部的成立有利于行为标准的统一，提升应急管理的科学性与规范性。

应急管理部的成立为探索中国的综合应急管理模式提供了推动力。中国应急管理模式有可能与美国的综合应急管理模式一起成为大国应急管理的两种实践模式。

美国现代的综合应急管理模式始于1979年，美国联邦政府整合了分散在11个部门的应急管理职能，组建了美国联邦应急管理局，以统筹各类灾害的管理。至克林顿内阁时期，美国联邦应急管理局通过加大对减灾和准备的投入，有效地减轻了几次重大灾害造成的损失，赢得了公众的认可。2001年“9·11”事件之后，美国应急管理实践的重点转向反恐，成立了国土安全部，整合了当时联邦22个部门的相关职能，也包括美国联邦应急管理局。2005年“卡特里娜”飓风之后，美国又对应急管理体系进行了微调，联邦应急管理局仍然保留在国土安全部的框架之内，只是其局长可直接对接美国总统负责，资源保障和行动能力都得到了提升。

美国国土安全部最新的组织架构为（截至2018年）：一个办公室、16个支持部门（比如培训中心、科技部门、政策中心等），七个主要的职能部门。职能部门包括三个边境管理和移民部门、机密服务部门、交通安检部门，海岸警卫队和联邦应急管理局。在联邦应急管理局内，主要设置有行政办公室，业务支持部、社会力量协调中心、五个职能部门和十个全美地区办公室。五个职能部门负责的业务分别是国家连续运营、预防和应急准备、应急设防和保险、应急响应和恢复以及消防管理。

当然，应急管理部的成立并不意味着应急管理能力的必然提升。来自原不同机构的职能部门磨合还需要时间，灾难的不确定性也在不断增强，应急管理部门本身也需要不断适应，以应对风险社会日益严峻的挑战。

另外，应急管理部的成立也给中国的应急管理培训和知识建设提出了挑战，应急管理实践需要更专业的人才和理论。不管是从哪种意见而言，应急管理部的成立是中国应急管理体系划时代事件，要担负这样一个重大的历史使命，应急人才的深化培养都是首要的大事。