中国应急管理 | 基地研究人员笔谈：学习贯彻党的二十大精神 推进应急管理体系和能力现代化

话题一：坚持以人民为中心的发展思想

钟开斌：民心是最大的政治，民安是最大的责任。平安是老百姓解决温饱后的第一需求，是极重要的民生，也是最基本的发展环境。坚持“人民至上、生命至上”，把人民生命财产安全放在最重要位置，满足人民日益增长的美好生活需要，让人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续，这是中国共产党坚持以人民为中心的发展思想和执政理念的具体体现，是做好应急管理和公共安全工作的出发点和落脚点。

广大人民群众既是我们开展应急管理活动、应对各种风险挑战时的保护对象，又是做好应急管理工作、应对风险挑战工作赖以依靠的主体力量。做好应急管理、维护公共安全和社会稳定，既要始终以人民群众安全需求为导向，不断满足人民群众日益增加的安全需求，更要发动全体人民广泛参与，织密织牢全方位、立体化、多层次的防护网。新时代新征程，必须始终坚持人民至上、生命至上，始终相信人民、紧紧依靠人民、广泛发动人民，充分发挥人民群众在应急管理和公共安全工作中的主体作用，切实筑牢群防群治的严密防线，有力有序有效防范化解重大风险，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

话题二：坚持问题导向，坚持系统观念

张强：近年来，全球气候变化危机、疫情长期影响、经济复苏困顿等因素导致风险呈现种类多、频次高、强度大、影响面广、不确定性强等特点，灾害并发、串发现象大量涌现，灾害冲击复合性、复杂性日愈加剧。坚持问题导向，坚持系统观念，必须按照党的二十大部署要求，全面建立应急管理的整体性、结构性、动态性、开放协同性的系统思维，着力在大安 全大应急框架中搭建“全要素-全过程-全社会的系统治理框架”。 

一是要聚焦全要素治理。正确处理复杂巨系统中的系统与要素、要素与要素、结构与层次、系统与环境的“相互支撑与制约”关系，通过系统元素促进整体目标的可持续。二是要聚力全过程管理。坚持问题导向，以发展实绩和安全成效为准绳，优化“部门横向与府际纵向”之间的政策过程，完善“灾前、灾中、灾后与预防、响应、恢复”之间的业务流程，促进多政策目标在取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在成效上相得益彰，实现安全风险早识别、早防范、早控制。三是要联动全社会守住安全底线。牢固守住不发生系统性风险的底线，不仅需要党政各层级、各部门人员的勤勉努 力，更需要创新建设“国家、市场、社会”多元联动的社会治理共同体，筑牢人民防线，真正实现“风险治理、应急管理、韧性建设”的无缝对接。

话题五：统筹发展和安全，以新安全格局保障新发展格局

钟开斌：发展是安全的保障，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务；安全是发展的前提，高水平安全是中国式现代化的重要支撑。统筹发展和安全，要求我们一方面要坚持以推动高质量发展为主题，贯彻执行以经济建设为中心的党的基本路线要求，推动经济实现质的稳步提升和量的合理增长，实现创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的高质量发展，不断增强我国经济实力、科技实力、综合国力，夯实全面建成社会主义现代化强国的物质技术基础。另一方面，要坚持总体国家安全观，增强忧患意识、风险意识和责任意识，切实把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程，有效防范化解各类重大风险，让国家发展建立在更为安全的基础之上。

话题六：以中国式现代化理论为指导，走好中国特色应急管理新路子

钟开斌：中国的应急管理既遵循各国应急管理的普遍规律，又有自己的独特性。在长期实践中，我国应急管理体制机制在实践中充分展现出自己的特色和优势。集中表现为：一是坚持党的全面领导，即在应急管理事业发展中，充分发挥党的强大政治优势、组织优势和密切联系群众优势并转化为应急管理工作优势，把党的领导落实到应急管理事业各领域各方面各环节。二是坚持以人民为中心，即遵循全心全意为人民服务的宗旨，坚持人民至上、生命至上，始终把人民安居乐业、安危冷暖放在心上，围绕应急管理中心工作和职责使命，真抓实干解民忧、纾民怨、暖民心，让人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。三是坚持群防群控，即坚持党委领导、政府主导、社会参与，紧紧依靠群众，积极调动社会各方面的资源，编制立体化、全方位的防护网，筑牢应急管理的人民防线。四是坚持普遍安全的人类命运共同体，即坚持胸怀天下，提出全球发展倡议和全球安全倡议，加强应急管理国际交流合作，积极构建人类命运共同体，展现大国担当，促进全球发展和全球安全，同时加强海外安全保障能力建设，维护我国公民、法人在海外合法权益。

张强：第一，中国式应急管理新路子需要立足中国国情的现代化创新。中国式现代化不仅具有前所未有的复杂性和艰巨性，也必然会形成基于人口规模巨大等基本国情和自身特色的发展途径和推进方式。为此，要实现我国十四亿多人口的安全发展，显然需要深刻认知我国面临的灾害风险多元性、地区差异性和人口规模性，在借鉴全球经验的基础上结合我国实践探寻中国式应急管理现代化的超越之道。

第二，中国式应急管理新路子需要探寻全覆盖的现代化路径。共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，也是中国式现代化的重要内容，需要大力推动基本公共服务均等化。作为公共服务重要内容之一的公共安全，无疑将是共同富裕的基础需求。但当前我国应急管理体系建设中仍然存在着“城市设防不足、农村基本不设防”等现实问题，亟需建立新型城乡共生的风险治理体系，建立完善覆盖城乡的公共安全体系。 

第三，中国式应急管理新路子需要开拓软硬结合的现代化格局。中国式现代化强调物质文明和精神文明的协调发展，在中国式应急管理的新路子中，同样也需要软硬结合，在提升应急管理技术 “硬实力”的同时，做好对防灾减灾救灾知识、应急管理文化的宣传教育，增强应急管理的“软实力”。 

第四，中国式应急管理新路子需要打造具有韧性的现代化生态系统。中国式现代化具有人与自然和谐共生的特点，在应急管理领域体现为人与灾害风险共生。面临复杂多样的“人类世”时代风险情境，中国式应急管理更需要注重建设具有韧性的生态系统，加强系统性思维，在推进绿色发展中增强对不确定性风险的适应能力。

话题八：提高防范化解重大风险能力，严密防范系统性安全风险

钟开斌：防范化解重大风险是中华民族伟大复兴必须跨越的关口。当前和今后一个时期，我国处于各类矛盾和风险不断积累甚至集中显露的时期，来自政治、经济、意识形态、自然界等方面各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生。为此，我们必须把防风险、促安全、保稳定摆在更加突出的位置，主动增强忧患意识、风险意识、责任意识，保持清醒头脑，“图之于未萌，虑之于未有”，力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去。 

要充分认识和准确把握风险综合体特征，敏锐发现和及时阻断不同领域风险的转化通道，避免各领域风险产生交叉感染。在开放复杂系统中，政治、经济、社会、健康、技术等各种重大风险之间具有连锁联动的特点，可能相互耦合、叠加、演化，相互交织，形成一个错综复杂的风险综合体。如果防范不及、应对不力，就会传导、叠加、演变、升级，酿成全域性严重后果。为此，我们必须坚持系统观念，建立健全应对重大风险的联防联控、跨域合作机制，形成防范化解重大风险的整体合力。

话题九：建立大安全大应急框架给应急管理带来的发展机遇和实践要求

钟开斌：建立大安全大应急框架，是应对错综复杂公共安全形势的需要，是落实深化党和国家机构改革“优化协同高效”重要原则的具体举措。在当今开放复杂巨系统下，突发事件复杂多样、连锁联动，形成灾害链和风险综合体，同时各种全域性大灾巨灾时有发生。为此，必须坚持系统思维，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，建立健全大安全大应急框架。要根据突发事件复杂演化机理，立足大安全大应急框架，探索建立部门之间、地区之间、层级之间、条块之间、军地之间的协作机制，建立健全上下联动、左右协同、前后衔接的工作格局，形成应对突发事件的整体合力。 

建立大安全大应急框架，一是要探索建立综合性应急管理领导机构，如在地方层面成立各级应急管理委员会，负责贯彻落实党中央、国务院关于应急管理的重大决策部署，研究、决定地方应急管理的重大事项，承担地方应急管理工作的领导责任，发挥统筹协调作用。二是要加强跨区域、跨部门、跨行业应急协作机制，如京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域联动协调机制，应急管理部际联席会议机制、联防联控机制等。三是要完善和落实全周期公共安全治理模式，把公共安全贯穿在发展全过程各领域。例如，城市可以充分发挥规划在城市建设和发展中主导作用， 根据“安全城市”的理念，按照“多规合一”的要求，制订安全城市的规划措施，纳入城市总体规划。

话题十：建立“大预防”理念，推动公共安全治理模式向事前预防转型

吕孝礼：贯彻落实习近平总书记“两个坚持、三个转变”防灾减灾理念，近年来，“关口前移”推进风险治理已逐步在各行各业形成了基本共识，初步回应了当前经济社会发展面临的安全需求。从国外发展经验来看，切实推进事前预防工作面临政策绩效不可见，官员在有限任期内对事前风险治理缺乏重视等困境。党的二十大报告和“十四五”规划均从顶层设计上提供了突破上述风险治理政策困境的顶层设计。在当前已有风险普查和隐患排查等前期探索的基础上，仍需要继续完善机制设计和考核体系，使得工作机制和考核体系能够引导各级领导干部、应急领域从业者、社会力量更好发挥主观能动性来开展风险治理工作，同时使得风险监管能够跨越单部门，做到多方参与，形成各方协同共治。同时，也需要规范一些领域出现的“治理失灵”问题。

话题十一：完善社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体

张强：构建社会治理共同体需要从理念层面深入认知、知识层面系统构建、工具层面创新打造，进而寻求基层应急管理的新理念、新思路、新办法。一是深入促进社会治理共同体理念融入制度设计，建设“人人有责”的应急管理体系。这需要完善基层应急管理组织体系，厘清基层应急管理权责事项。不仅要处理好中央与地方以及跨部门合作等条块关系，还要在制度层面有效搭建隐患排查、预案演练、能力建设、激励保障等各个层面的多方联动机制，构建市场主体、社会组织、科研院所、公众等多元主体参与社区防灾减灾等基层应急事务的合法性途径。 

二是着力推动“第一响应人队伍”等基层应急力量能力建设，筑牢“人人尽责”的群防群治基础。开展基层应急能力建设是提升基层应急治理效能、完善灾害风险网格化管理的基础。这不仅需要推动基层应急管理能力标准化建设工作，同时也需要社会力量积极建立基层应急力量的知识体系，并向基层输送能力建设资源与人才，推动建设社区第一响应人队伍等基层社会应急力量和要素，提高公众自救互救技能水平，为人人参与应急筑牢能力基础。 

三是创新构筑公众风险防范与保障底线，搭建“人人享有”的精细化服务体系。探索通过风险融资等途径推动建设涉及多灾种、覆盖全体人群的风险防范机制，切实保障人民群众的生命财产安全。同时促进政府公共服务、市场服务和第三部门服务等服务体 系融合互通、相辅相成，通过社区内外部资源流动与互通，打通常态和应急态下应急管理精细化服务递送的适应性生态循环。 

四是打造多元联动的智慧应急平台，为社会治理共同体提供工具支撑。在理念和知识的基础上，以信息化建设为工具，以智慧应急平台为依托，畅通信息报送渠道，确保基层力量能够精准、高效上报信息。需要注意的是，在发挥平台信息对接、物资管理、队伍管理集约化功能的同时，要防止数字化平台的同质化、形式化建设进而使“大数据”加重基层负担。

话题十二：深入实施新型城镇化战略，打造宜居、韧性、智慧城市

张强：在推动公共安全治理模式向事前预防转型的过程中，韧性建设是统筹发展和安全的有效抓手，是实现风险治理与应急管理联系的重要通道，是实现城市创新发展的重要途径。创新韧性建设需要重点关注科学、政策、社会三个维度：

一是在科学维度，加强基础理论和适用技术探索，夯实韧性科学支撑能力。深入探索对气候变化等复杂情境的科学认知，开展安全韧性评估、巨灾情景构建推演等方面的基础科研；推动物联网、大数据、人工智能等智慧城市发展新技术在安全韧性城市建设中的综合应用，解决多元异构信息循环和智慧互通的问题；大力发展公共安全风险感知装备、减灾装备、救援装备的研发和应用；建立涵盖理工文等多学科的交叉学科建设体系，完善面向不确定性和复合型风险的韧性知识共建共享体系。

二是在政策维度，推动协同治理，全面提升韧性治理水平。要建立综合化、权威性更高的协同体制，加快完善在风险治理、韧性建设等方面的协同制度，打破城市治理多部门间的条块分割，促进部门间标准的对接，强化治理组织的适应性、灵活性与多元性，进一步梳理“统”和“分”、“防”与“救”的关系，逐步构建综合、动态、智能的城市韧性安全风险防控与应对体系。与此同时，推进构建面向韧性的社会治理共同体，完善企业单位和社会组织等社会力量参与建设的机制，形成具有覆盖面和弹适性的安全防护网，防范巨灾的连锁、放大效应引发的系统性风险，保障大力推广新型完整社区建设城市生活环境的宜居性。 

三是在社会维度，强化社区为本，大力培育安全韧性文化。65万多个社区是全社会、巨系统韧性建设的基础单元，也是安全韧性文化培育的重要场域，更是事关政策贯彻落地、科技有效应用的关键性“最后一公里”。在“十四五”期间，需要进一步强化社区为基础的阵地打造，结合“第一响应人建设”推动社区防灾减灾教育，联动社区、社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源等多方力量开展应急演练、应急文化培育，激发公众参与自主性，形成人人“要安全、讲安全、懂安全、会安全”的局面。

话题十四：当前我国防灾减灾救灾面临的突出问题及对策

吕孝礼：2018年党和国家机构改革后，原来以“单灾种”为主的应急管理体系逐步向“全灾种、大应急”转变。在新的应急管理体系中，应急响应工作变得更加综合，与此同时，防灾减灾的一些职责需要由其他部门承担。这使得全流程分布在不同职能部 门，一定程度上增加了协调成本，也需要进一步磨合建立新的工作机制来处理防和救的关系。纵观全球应急管理体系，已有跨国比较研究表明处理全灾种、全流程等维度的制度设计没有最优解，也没有理想类型，各国都存在不同程度的灾种综合管理和流程综合管理，综合的程度没有统一标准，更多还是需要从各国的行政体系和发展阶段出发来寻求满意解。因此，从我国政策现实和管理实践出发，分步骤、有阶段的探索一些灾种在流程上的综合是当前应急管理体系和机制建设的突出问题之一。

张强：百年未有之大变局下，我国防灾减灾救灾工作亟待健全公共服务、创新社会治理和推进文化建设。

一是公共安全服务体系亟待高质量发展。在气候变化加剧等情况下，我国防灾减灾救灾工作面临着公共安全服务需求的快速增长与有效供给不足之间的矛盾。我们既要做好自然灾害防治九大重点工程以及在安全生产、生物安全等方面的监管技术的有效研发，也要充分重视兼容性的“土科技、软技术”，发展面向社区、面向乡村的适应性技术能力。与此同时，要做好防灾减灾救灾的责任界定与成本分摊，财政、市场、社会等融合性风险融资体系设计，克服“灾前不能用、灾后不够用”的现实障碍。 

二是公共安全治理共同体亟需建构。纵向上，中央与地方的跨层级风险治理中仍存在着权责不清、主体协同不畅、决策权限受限等诸多现实问题；横向上，面对多灾种复合、大范围跨区域危机以及深度不确定性等灾害风险特征，应急管理职能仍存在多部门、碎片化的分布特征，风险决策主体多元且能力欠缺，防灾减灾救灾工作衔接容易出现断链现象，多层级、多元主体参与防灾减灾救灾的系统性有待完善。面向复杂、不确定性风险情景下的防灾减灾救灾，需要构建跨区域、跨层级、跨部门的公共安全治理共同体，打破各主体、区域、层级间的信息和资源有效共享的壁垒，完善央地、内外、区域、政企社在信息、物资、资金、行动等多方面的协同机制。 

三是公共安全文化迫切需要发展。筑牢防灾减灾救灾的人民防线，不仅需要外部主体的递送、多元主体的参与，更重要的是主体自身的文化韧性。目前我国防灾减灾教育社会化、常态化和专业化的程度亟待提升，教育形式有待创新。因此，需要注重学校、社区和家庭多元联动的灾害教育模式，开发实用性、互动性、体验性的灾害宣传教育课程体系，切实提高全社会的减灾意识和技能，构建公共安全文化。

话题十五：增强重大突发公共事件处置保障能力、加强应急队伍建设

吕孝礼：我国应急管理作为一个行业和部门的历史尚短，各方面工作还在试错中摸索、调适。与一些政策领域相似，应急管理工作大部分时间面对的是常规突发事件，这些突发事件对广大领导干部和应急管理体系带来的挑战比较常规。取得了一些常规突发事件的应对成功，大家会认为体系和能力各方面工作都已理顺，并形成了一定战斗力。然而，对应急管理部门和干部队伍真正的检验往往来自非常规类事件所带来的挑战。这些非常规挑战客观上要求应急管理工作需要超越常规政府部门的工作模式，应急干部队伍也需要具备一系列应对这些非常规挑战的业务能力和专业性。 

党的二十大报告中提到“着力增强防风险、迎挑战、抗打压能力”。未来应急管理干部培训供给应进一步进行系统设计，满足干部职业生涯不同时期不同岗位的多样化需求，同时需要跨越经验“个体化”，让实战中积累的经验得以传承。

笔谈活动由《中国应急管理》杂志执行主编张广泉、中国应急管理学会综合部主任兼培训部主任杜兴军策划，《中国应急管理》杂志编辑付瑞平统筹、整理。

来源：《中国应急管理》2022年第11期