钟开斌 | 统筹发展和安全：理论框架与核心思想

清华大学应急管理研究基地兼职研究人员钟开斌教授近日在《行政管理改革》期刊发表了题为《统筹发展和安全：理论框架与核心思想》的文章。以下为全文内容：

摘  要

维护国家安全和社会稳定，实现经济社会持续健康发展，是世界各国在实现现代化的过程中必须面对的一个重大现实问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了统筹发展和安全的创新理论，并把它列为我国经济社会发展指导思想的重要内容、坚持和发展中国特色社会主义的重要方面以及中国共产党治国理政的重大原则。统筹发展和安全理论是一个完整的科学体系。从基本构成来看，统筹发展和安全理论体系主要包括以办好发展和安全两件大事为基本内涵、以相互交织的风险综合体为指涉对象、以坚持总体国家安全观为思想统领、以做好思想和工作两大准备为实践要求四个部分，它们共同构成了统筹发展和安全理论的基本框架与核心思想。

维护国家安全和社会稳定，实现经济社会持续健康发展，是世界各国在实现现代化的过程中必须面对的一个重大现实问题。党的十八大以来，面对波谲云诡的国际形势、复杂敏感的周边环境、艰巨繁重的改革发展稳定任务，以习近平同志为核心的党中央创新性地提出了统筹发展和安全理论，并把它列为我国经济社会发展指导思想的重要内容、坚持和发展中国特色社会主义的重要方面以及中国共产党治国理政的重大原则。统筹发展和安全，被认为是改革开放以来中国共产党及时总结新的生动实践，不断推进理论创新而提出的重要论断，是党的十八大以来中国共产党对发展理念和思路作出及时调整的一个重要方面，“不仅有力指导了我国经济发展实践，而且开拓了马克思主义政治经济学新境界”。

理论体系应具有整体性、科学性、创新性、开放性的总体特征和基本要求。作为一个完整的科学体系，统筹发展和安全理论主要包括以办好发展和安全两件大事为基本内涵、以相互交织的风险综合体为指涉对象、以坚持总体国家安全观为思想统领、以做好思想和工作两大准备为实践要求四个主要组成部分，它们共同构成了统筹发展和安全理论的基本框架与核心思想。

一、基本内涵：办好发展和安全两件大事

统筹发展和安全理论的核心要义，是如何科学认识和正确处理发展和安全之间的辩证关系。就发展和安全的辩证关系，习近平总书记谈道：“安全和发展是一体之两翼、驱动之双轮。安全是发展的保障，发展是安全的目的。”坚持统筹发展和安全两件大事，强调要准确把握发展和安全的辩证关系，把发展作为安全的基础，把安全作为发展的条件，实现高质量发展和高水平安全相互支持、相互促进，既善于运用发展成果夯实国家安全的实力基础，又善于塑造有利于经济社会发展的安全环境。

（一）把发展作为党执政兴国的第一要务

在坚持统筹发展和安全理论看来，发展仍是解决我国一切问题的基础和关键；破解各种突出矛盾和问题，防范化解重大风险，归根到底要靠发展。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经从人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。“新的社会主要矛盾仍然属于‘需要’与‘生产’之间矛盾的基本范畴，在我国社会主义初级阶段基本国情和最大发展中国家地位没有改变的大前提下，国家改革发展的主要问题与中心任务仍不会改变。”

党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要坚持以发展为第一要务，坚定不移贯彻新发展理念，推动高质量发展。他指出：“以经济建设为中心是兴国之要，发展是党执政兴国的第一要务，是解决我国一切问题的基础和关键。”“在前进的征程上，我们必须坚定不移把发展作为党执政兴国的第一要务。……发展是硬道理，是解决中国所有问题的关键。我们用几十年的时间走完了发达国家几百年走过的历程，最终靠的是发展。”“实现全面建成小康社会奋斗目标，仍然要把发展作为第一要务，努力使发展达到一个新水平。”在推动发展方面，党中央强调要坚定不移贯彻新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，推动高质量发展，深化供给侧结构性改革，不断增强我国经济实力、科技实力、综合国力，为实现更高水平、更高层次的安全提供更为富裕的物质基础。

（二）保证国家安全是头等大事

在强调发展的重要性的同时，坚持统筹发展和安全理论强调要把安全作为与发展同等重要的另一件大事，把国家发展建立在更加安全、更为可靠的基础之上。“国家安全和社会稳定是改革发展的前提。只有国家安全和社会稳定，改革发展才能不断推进。当前，我国面临对外维护国家主权、安全、发展利益，对内维护政治安全和社会稳定的双重压力，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。”党的十八大以来，习近平总书记提出了“国家安全是头等大事”“公共安全是最基本的民生”、国家安全两个“十分重要”等重要论断。

2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上的讲话中，首次提出了“国家安全是头等大事”的重要论断——“增强忧患意识，做到居安思危，是我们治党治国必须始终坚持的一个重大原则。我们党要巩固执政地位，要团结带领人民坚持和发展中国特色社会主义，保证国家安全是头等大事。”在此后不同场合的讲话中，习近平总书记多次重申了“国家安全是头等大事”的重要论述。例如，2016年4月15日，他在首个全民国家安全教育日到来之际作出指示强调：“国泰民安是人民群众最基本、最普遍的愿望。实现中华民族伟大复兴的中国梦，保证人民安居乐业，国家安全是头等大事。”

2015年5月29日，习近平总书记在主持十八届中央政治局第23次集体学习时首次提出了“公共安全是最基本的民生”的论述，并在此后的不同场合多次作了强调。例如，2015年6月18日，他在贵州调研时强调：“要牢记公共安全是最基本的民生的道理。”9月18日，他就公共安全工作作出指示强调：“各级党委和政府要把公共安全作为重要民生工作抓紧抓好。”2020年12月11日，习近平总书记在主持十九届中央政治局第26次集体学习时强调，国家安全工作两个“十分重要”——是党治国理政一项十分重要的工作，也是保障国泰民安一项十分重要的工作。

（三）“促一方发展，保一方平安”

统筹发展和安全两件大事，意味着安全不再是简单地从属于发展、服务于发展，而是成为与发展同等重要的一个重大事项。换言之，安全既是发展的重要内涵（要求实现更为安全的发展），更是与发展处在同等重要地位的另一件大事（要求实现安全与发展并重）。

按照马斯洛的人类基本需要层次论，在生理需求得到基本满足后，对安全的需求会随之产生。中国特色社会主义进入新时代，随着社会主要矛盾发生变化，“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”。改革开放以来的中国道路被视为“‘后发展型国家’多样性的某种特殊型态”。在“地方发展型政府”模式下，地方政府“以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以经济增长作为政治合法性主要来源”，经济增长成为地方政府政绩考核的核心，发展特别是经济发展成为地方政府的核心目标。

统筹发展和安全理论的提出，意味着安全已经上升为与发展同等重要的目标。对各级党委、政府和领导干部来说，统筹发展和安全两件大事，就是要切实担负起“促一方发展，保一方平安”的政治责任。2015年5月29日，习近平总书记在主持十八届中央政治局第23次集体学习时强调，要牢固树立安全发展理念，“自觉把维护公共安全放在维护最广大人民根本利益中来认识，扎实做好公共安全工作，努力为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网”。2015年9月就公共安全工作作出指示，2016年10月就加强和创新社会治理作出指示，2017年1月就政法工作作出指示，2018年1月23日主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议，2019年11月29日在主持十九届中央政治局第19次集体学习，2020年1月就政法工作作出指示，2020年7月17日主持召开中央政治局常委会会议、研究部署防汛救灾工作，2020年11月对平安中国建设作出指示等其他不同场合，习近平总书记都对各级党委、政府切实肩负起“促一方发展，保一方平安”的政治责任提出了具体明确的要求。

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议》（以下简称“‘十四五’规划《建议》”），首次把统筹发展和安全纳入“十四五”时期我国经济社会发展的指导思想，并设置专章对统筹发展和安全作出战略部署，强调“把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障”。2020年12月11日，习近平总书记在主持十九届中央政治局第26次集体学习时，把“坚持统筹发展和安全”列为贯彻总体国家安全观的基本要求之一，强调“坚持发展和安全并重，实现高质量发展和高水平安全的良性互动”“努力实现发展和安全的动态平衡”。2021年1月11日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班开班式上的讲话中，把“统筹发展和安全”列为党的十八大以来我们党对发展理念和思路作出及时调整的一个重要方面，强调要“从忧患意识把握新发展理念”。他指出：“随着我国社会主要矛盾变化和国际力量对比深刻调整，我国发展面临的内外部风险空前上升，必须增强忧患意识、坚持底线思维，随时准备应对更加复杂困难的局面。”

二、指涉对象：相互交织的风险综合体

理论是对现实的关切。西方现代管理理论中社会系统学派的创始人切斯特·巴纳德（Chester I. Barnard）指出：“组织行为可以看作是对环境条件的反应”“管理者必须审视环境，然后调整组织，以保证与环境之间保持平衡状态”。环境评估被认为是战略管理的第一步。“战略管理处理这样一个关键问题，即为面临着日益增加的不确定性的未来组织定位”。美国管理学家迈克尔·波特（Michael E. Porter）认为，战略管理是组织确定使命并根据外部环境和内部要素实现使命的动态过程。国家所处的时代背景，即当时的国际国内安全形势，“会影响决策者基于形势变化调整其安全理念和政策主张”。

（一）发展机遇期和风险易发期并存

统筹发展和安全理论的提出，是对改革开放以来特别是党的十八大以来我国国际国内安全形势发生深刻复杂变化的反映。德国社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）指出：“生产力在现代化进程中的指数式增长，使风险和潜在自我威胁的释放达到了前所未有的程度。”美国政治学家萨缪尔·亨廷顿（Samuel P. Huntington）研究提出了“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”的论断。他指出：“一个高度传统化的社会和一个已经实现了现代化的社会，其社会运行是稳定而有序的，而一个处在社会急剧变动、社会体制转轨的现代化之中的社会，往往充满着各种社会冲突和动荡。”“不仅社会和经济现代化产生政治动乱，而且动乱的程度还与现代化的速度有关。”

邓小平深刻地指出：“发展起来以后的问题不比不发展时少。”习近平总书记同样强调：“我们的事业越前进、越发展，新情况新问题就会越多，面临的风险和挑战就会越多，面对的不可预料的事情就会越多。”改革开放以来，在全球化外力推动与国家内部转型双重驱动下，我国处在一个时空压缩的现代化过程中，各种矛盾和问题集中呈现，各种不稳定不确定因素明显增加。特别是党的十八大以来，伴随中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大历史性飞跃，当代中国的发展正处于一个以“新的历史特点论”为主要特点的新的历史时期，推进中国特色社会主义事业面临诸多新情况、新特点。

强化风险意识，常观大势、常思大局，科学预见形势发展走势和隐藏其中的风险挑战，积极主动地防范化解重大风险，是统筹发展和安全理论的基本内容。面对复杂多变的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，在全面审视和判断国内国际两个大局发展大势的基础上，习近平总书记作出了我国处在发展战略机遇期和各种风险易发期并存的战略判断，强调在推动发展的同时要把安全摆在更加突出的位置，做到发展和安全并重。习近平总书记指出：“我们今天开放发展的大环境总体上比以往任何时候都更为有利，同时面临的矛盾、风险、博弈也前所未有。”“当前和今后一个时期，我们在国际国内面临的矛盾风险挑战都不少，决不能掉以轻心。”“未来必定会面临这样那样的风险挑战，甚至会遇到难以想象的惊涛骇浪。”他强调：“增强忧患意识、防范风险挑战要一以贯之”；我们要“更加自觉地防范各种风险，坚决战胜一切在政治、经济、文化、社会等领域和自然界出现的困难和挑战”；“时刻准备应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾。”

党的十八大以来，习近平总书记在不同场合多次指出要防控国家发展过程中可能出现的各种风险，特别是重点要防控那些可能迟滞或中断中华民族伟大复兴的全局性风险。2016年1月18日，在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上，他从四个方面分析了我们搞开放发展所面临的风险挑战。2018年1月5日，在新进中央委员会的委员、候补委员和省部级主要领导干部学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神研讨班上，他从8个方面列举了16个需要高度重视的风险。2019年1月21日省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上，他分析了政治、意识形态、经济、对美经贸斗争、科技、社会、对外工作、党自身等八个领域的重大风险并提出了明确要求，强调我们必须始终增强忧患意识，既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件。

（二）风险综合体具有连锁联动效应

党的十八大以来，随着国际国内形势发生深刻复杂变化，我国面临的重大风险在形态上具有连锁联动的系统性特点，不同风险之间相互耦合、叠加、演化，相互交织，形成一个错综复杂的风险综合体。对此，习近平总书记指出：“需要注意的是，各种风险往往不是孤立出现的，很可能是相互交织并形成一个风险综合体。”“如果防范不及、应对不力，就会传导、叠加、演变、升级，使小的矛盾风险挑战发展成大的矛盾风险挑战，局部的矛盾风险挑战发展成系统的矛盾风险挑战，国际上的矛盾风险挑战演变为国内的矛盾风险挑战，经济、社会、文化、生态领域的矛盾风险挑战转化为政治矛盾风险挑战，最终危及党的执政地位、危及国家安全。”“要高度重视并及时阻断不同领域风险的转化通道，避免各领域风险产生交叉感染，防止非公共性风险扩大为公共性风险、非政治性风险蔓延为政治风险。”

统筹发展和安全理论强调，要坚持系统观念，把各种不同类型重大风险的防范化解工作、把安全同经济社会发展同步进行部署，做好顶层设计和整体谋划，实现发展和安全相互促进、良性互动、协同配合。这正如习近平总书记强调的：“把国家安全贯穿到党和国家工作各方面全过程，同经济社会发展一起谋划、一起部署，坚持系统思维，构建大安全格局，促进国际安全和世界和平，为建设社会主义现代化国家提供坚强保障。”

三、思想统领：坚持总体国家安全观

越是形势复杂，越需要以科学理论为指导。总体国家安全观是统筹发展和安全的思想统领；统筹发展和安全，也是总体国家安全观的基本内容。

（一）总体国家安全观的提出与发展

2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次全体会议上首次正式提出“总体国家安全观”，强调以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，做到五个“既重视又重视”：既重视外部安全，又重视内部安全；既重视国土安全，又重视国民安全；既重视传统安全，又重视非传统安全；既重视发展问题，又重视安全问题；既重视自身安全，又重视共同安全。在发展和安全关系方面，总体国家安全观强调：发展是安全的基础，安全是发展的条件，富国才能强兵，强兵才能卫国。

自提出以来，坚持总体国家安全观成为相关法律法规和中央政策文件的基本内容。例如，2015年修订的《中华人民共和国国家安全法》第三条强调：“国家安全工作应当坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，维护各领域国家安全，构建国家安全体系，走中国特色国家安全道路。”党的十九大报告把“坚持总体国家安全观”列为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，强调“完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设，坚决维护国家主权、安全、发展利益”。党的十九届四中全会强调：“坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，坚持人民安全、政治安全、国家利益至上有机统一。”

党的十九届五中全会审议通过的“十四五”规划《建议》强调：“坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，维护和塑造国家安全，统筹传统安全和非传统安全，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障。”2020年12月11日，习近平总书记在主持十九届中央政治局第26次集体学习时强调，做好新时代国家安全工作，要坚持总体国家安全观，把国家安全贯穿到党和国家工作各方面全过程，为建设社会主义现代化国家提供坚强保障。

（二）总体国家安全观对统筹发展和安全的思想统领

国家安全观是一个动态发展的过程。自新中国成立以来，我国先后经历了传统国家安全观（新中国成立后至改革开放前）、转型国家安全观（改革开放后至党的十八大）、总体国家安全观（党的十八大之后）三个阶段。总体国家安全观“是以习近平同志为核心的党中央对国家安全理论的重大创新，是新形势下维护和塑造中国特色大国安全的强大思想武器和行动指南”；“是一种全面系统、注重统筹的新型国家安全观，蕴含着富有中国特色的国家安全价值理念、工作思路和机制路径”。

总体国家安全观的提出，是对党的十八大以来风险综合体新特点新趋势的回应。总体国家安全观关键在“总体”，强调做好国家安全工作要坚持系统思维和科学方法，突出“大安全”理念，涵盖政治、军事、国土、经济、文化、社会、科技、网络、生态、资源、核、海外利益、太空、深海、极地、生物等诸多领域，“构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系”。总体国家安全观突破了过去国家安全观只强调国际安全忽视国内安全的局限，将内部安全与外部安全、传统安全与非传统安全统一于国家安全，将自身安全与共同安全紧密联系起来，更加完整、全面地认识国家安全。

四、实践要求：做好思想和工作两大准备

统筹发展和安全，是一种“图之于未萌、虑之于未有”，主动防范化解各种重大风险的前瞻性、战略性思维。“居安思危，思则有备，有备无患。”在实践要求上，坚持统筹发展和安全两件大事，要求我们坚持底线思维，增强忧患意识，做好应对各种困难复杂局面的思想准备和工作准备，妥善防控各种重大风险，牢牢把握工作主动权，夯实国家发展的安全基础。

（一）做好应对重大风险挑战的思想准备和工作准备

党的十八大以来，面对百年未有之大变局，习近平总书记反复强调要居安思危、未雨绸缪，宁可把形势想得更复杂一点，把挑战看得更严峻些，做好应付最坏局面的思想准备和工作准备。2013年3月6日，他在参加全国两会辽宁代表团审议时指出：“要进一步做好攻坚克难、艰苦创业的思想准备和工作准备。”同年7月18日，他在中央政治局第28次常委会上讲话强调：“要有充分准备，要有戒惧之心，要有忧患意识，有的事万一发生了会怎么样，然后对万一要有所防范。” 2015年10月29日，习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上讲话指出：“前进道路并不平坦，诸多矛盾叠加、风险隐患增多的挑战依然严峻复杂……全党同志必须做好充分的思想准备和工作准备，认清形势，坚定信心，继续顽强奋斗。”

2016年1月18日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上讲话时强调，我们必须“做好应对任何形式的矛盾风险挑战的准备，做好经济上、政治上、文化上、社会上、外交上、军事上各种斗争的准备”。2016年1月29日，他在主持十八届中央政治局第30次集体学习时强调：“面对国际国内的矛盾风险挑战，必须积极主动、未雨绸缪，见微知著、防微杜渐，下好先手棋，打好主动仗，做好应对任何形式的矛盾风险挑战的准备，确保我国发展的连续性和稳定性。”2019年1月21日，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上的讲话中，强调要打好防范和抵御风险的有准备之战——“既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战”。

在抗击新冠肺炎疫情过程中，习近平总书记多次强调，要坚持底线思维，做好较长时间应对各种重大风险挑战的思想准备和工作准备。2020年4月8日，他在主持召开的中央政治局常委会会议上强调，面对严峻复杂的国际疫情和世界经济形势，我们要坚持底线思维，做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备。4月27日，他在主持中央全面深化改革委员会第13次会议时强调，当前，我国疫情防控向好态势进一步巩固，我们仍要坚持底线思维，做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备，谋划推进改革要有一揽子考虑和安排。9月8日，他在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上讲话强调：“我们要辩证认识和把握国内外大势，加强战略性、系统性、前瞻性研究谋划，做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备，善于在危机中育新机、于变局中开新局。”10月10日，在2020年秋季学期中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上的讲话中，习近平总书记再次强调：“要增强风险意识，下好先手棋、打好主动仗，做好随时应对各种风险挑战的准备。”

（二）以重大风险评估和情景构建演练做好两大准备

做好应对各种困难复杂局面的思想准备和工作准备，要求我们始终坚持底线思维，增强忧患意识，组织开展重大风险评估和情景构建演练，做好防范化解各种重大风险的全方位准备，切实推动国家安全工作实现关口前移，筑牢安全防线，做到防患于未然。

从工作实际来看，以重大风险评估和情景构建演练做好思想准备和工作准备，重点需要抓好以下几项任务。首先，建立定期化的重大风险评估制度，分级分类组织开展重大风险专项评估和综合评估，形成科学完整的风险地图，摸清风险底数。其次，由相关方基于以往案例借鉴、信息共享整合、科学模拟分析和系统动力学推演，围绕重大风险构建最坏可信的风险情景，形成最大“假想敌”。第三，开展重大风险情景拟演练，针对模拟演练过程中暴露出的重大问题，及时组织相关部门和人员进行专题研究，弥补工作中可能存在的各种短板和不足。最后，按照“要善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权”的要求，做好应对极端情况下峰值需求的资源准备，做到关键时刻拿得出、调得快、用得上。

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