CCM论文推介#4 | 祁凡骅、高天翼、朱亮：危机叙事如何动员？基于NPF解读372封地方政府“公开信”

01 引言：危机中的故事力量 //

在危机传播中，叙事（Narratives）对于说服利益相关者至关重要。故事是人类理解世界的自然方式，当危机带来的信息不完整导致焦虑与困惑时，清晰且引发共鸣的故事便显得极具影响力。公众在有限的信息中渴望简单、可执行的解释，而政府叙事则适时介入，提供背景、设定优先级、阐明应对策略，并敦促公众遵守相关政策。尽管叙事政策框架（NPF）已有20多年的历史，揭示了叙事如何影响政策结果，但鲜有研究专门探讨危机情境下的政策叙事，尤其是如何利用NPF来阐释危机中的动员逻辑。COVID-19是近年来人类面临的最广泛、最致命的公共危机。尽管已有大量研究关注政府的响应机制及成败因素，但鲜少有学者审视这些响应是如何通过“叙事”传达的，而这恰恰是影响公众舆论和政策服从的关键因素。既有研究多聚焦于西方语境，而中国作为典型的非西方国家，其国家主导的叙事在中央权威下如何运作？这为检验和拓展NPF提供了一个独特的制度与文化样本。

本研究利用中国31个主要城市在疫情期间通过微信公众号发布的“公开信”作为数据来源，旨在回答一个核心问题：在危机期间，中国地方政府使用了什么样的政策叙事？

02 理论视域：NPF与危机沟通 //

2.1 叙事政策框架（NPF）的结构要素

NPF为分析政策故事提供了结构化的框架，主要包含四个核心要素：

• 场景（Setting）：指政策问题发生的背景，包括地理环境、社会条件和规范价值等。在叙事中，场景往往是故事的起点，为情节的展开奠定物质和观念基础。

• 角色（Characters）：政策辩论中的利益相关者，通常被划分为英雄（解决问题者）、反派（制造问题者）和受害者（受损者）。角色的构建过程本质上也是责任归属的过程。

• 寓意（Moral）：故事的核心主题或解决方案，通常表现为提倡某项政策、反对某种现状或呼吁采取行动。

• 情节（Plot）：将各个叙事要素串联起来的逻辑主线，主要描述角色互动的时空分布和因果关系，通常隐含着“开端-中间-结局”的结构。

2.2 中国语境下的危机沟通

要理解中国地方政府的叙事，必须将其置于更广泛的制度背景中。中国的政治体制具有鲜明的特征，党和政府在危机管理和信息传播中发挥核心作用，常通过动员运动（Mobilization Campaigns）来应对威胁，这种模式常被构建为“人民战争”（People's Campaign）。在“人民战争”中，每一位公民都是潜在动员对象，体现了“一切为了人民，一切依靠人民”的精神。

虽然中国强调自上而下的权威，但地方政府在政策执行和公众沟通中仍拥有一定的自主权。这种“叙事自主权”允许地方政府根据区域需求调整中央的宏大叙事，利用微信等数字化平台，将“人民战争”的框架具体化、本地化。微信作为拥有超过10亿用户的超级平台，其官方公众号发布的“公开信”成为了连接政府与公众、传达政策、动员社会的重要渠道。

03 研究设计 //

本研究采用定性内容分析法（Qualitative Content Analysis），结合演绎与归纳两种路径。

• 数据来源：研究选取了中国31个主要城市的官方账号，从中收集了从2019年12月到2022年12月期间发布的文章，最终筛选出由市级政府直接发布的372封公开信作为分析样本。

• 分析过程：研究团队首先进行了两轮开放式编码，识别出236个初始概念，随后在NPF框架的指导下，将这些概念聚类为关于场景、角色、寓意和情节的编码范畴。

04 研究发现：解构抗疫“公开信” //

研究发现，中国地方政府的公开信不仅仅是信息的传递，更构建了一个连贯的宏大叙事，即“人民战争”。这一叙事深深植根于中国的政治文化，通过场景、角色、寓意和情节的巧妙编织，将危机重构为一场需要全社会共同参与的集体斗争。

4.1  场景（Setting）：全社会处于危难，但政府正在积极应对

公开信在构建危机场景时，极力传达一种“危中有机”的辩证观：尽管整个社会身处危机，但政府正在进行全面、积极的响应，危机最终是可战胜的。

值得注意的是，场景的构建随着危机阶段的演变而呈现出动态变化的逻辑，这是以往NPF研究较少触及的发现：

• 危机前/初期：侧重于风险预警。通过通报周边地区或全国的疫情动态（如“当前疫情形势严峻”），塑造危机正在逼近的紧迫感，旨在唤醒公众的风险意识。

• 危机中：强调政府的强力响应与集体动员。例如杭州的公开信提到“全市教育系统……放弃假期，投入到紧张的防控工作中”，通过展示政府的行动力来稳定民心。

• 危机后：转向感恩与意义构建。通过感谢市民的理解与配合（如“感谢您的理解……这是为了保护生命健康”），暗示危机已过，并强调过去的牺牲是值得的，以此强化政府行为的合法性。

4.2 角色（Characters）：多重身份的辩证统一

与西方NPF研究中角色通常单一固定不同，本研究发现，同一行动者在公开信中往往被赋予多重、甚至看似矛盾的角色。

• 公职人员（Public Servants）：既是英雄，也是受害者。他们被称为“突击队”、“城市英雄”、“最美逆行者”，体现其牺牲与奉献；同时，他们也是付出巨大个人代价的受害者。有趣的是，地方政府往往不直接自诩为英雄，而是作为英雄（一线人员）的后盾出现。

• 公民（Citizens）：既是需要被理解的受害者，也是参与抗疫的英雄。公开信一方面对市民因封控遭受的不便表示同情（“许多社区居民面临暂时的不便……我们深受感动”），构建受害者形象以引发共情；另一方面，强调“抗疫离不开千万市民的支持”，将市民重塑为这场战争中不可或缺的英雄主体。

• 新冠病毒（COVID-19）：绝对的反派（Villain）。病毒被描绘为“狡猾”、“隐匿”、“残忍”的共同敌人（如“奥密克戎是狡猾的病毒”），这种拟人化的反派构建有效地将公众的愤怒导向病毒本身，从而减少了对政府政策的指责。

4.3 寓意（Moral）：各司其职的动员令

公开信针对不同群体提出了明确的道德要求，这些要求与角色的设定紧密相关：

• 致公众：核心是“遵守与配合”。要求市民做好自我防护（如戴口罩、少聚集）、如实报告信息、及时就医。这些寓意通常具体、直接，旨在规范公民行为。

• 致公职人员：核心是“履职与尽责”。将日常行政工作上升为政治任务（“疫情就是命令，防控就是责任”），要求党员干部发挥先锋模范作用。这不仅是行政指令，更是一种政治动员。

• 致社会力量：核心是“参与”。号召志愿者、返乡大学生、企业家加入“人民战争”，通过强调特定群体责任（如青年的担当），吸纳更多社会资源应对危机。

4.4 情节（Plot）：三位一体的“人民战争”叙事链

研究识别出三种主要的微观情节，它们相互交织，共同构成了宏大的“人民战争”主线：

1. 人民与病毒（People vs. Virus）：强调病毒对人民生活和健康的破坏，构建了“受害者”的苦难情境。这是叙事的起点，旨在建立共情和危机感。

2. 参与者与病毒（Participants vs. Virus）：描述政府、医护人员等英雄主体与病毒进行的殊死搏斗。这一情节引入了强有力的保护者形象，展示了政府应对危机的能力。

3. 参与者与公众（Participants & Public）：描述政府保护人民、人民配合政府的互动。这是叙事的落脚点，将公众从被动受害者转化为主动合作者，通过“军民团结”的隐喻实现社会动员。

这三个情节并非孤立存在，而是遵循着严密的因果逻辑：因为人民受苦（情节1），所以英雄出征（情节2），最终需要全民团结才能胜利（情节3）。这种层层递进的叙事结构，配合“最长的黑夜挡不住黎明的曙光”等极具感染力的隐喻，成功地将危机应对合法化，并有效动员了社会资源。

05 讨论与结论：中国式危机叙事的启示 //

5.1 理论贡献：NPF的本土化与拓展

本研究通过中国案例，对NPF做出了重要修正与补充：

• 场景的阶段性：场景不是静态的背景板，而是随着危机生命周期（潜伏期、爆发期、恢复期）动态演变的修辞工具。

• 角色的流动性：同一主体在同一叙事中可兼具多重角色（如既是英雄又是受害者），这种灵活性在以往NPF研究中常被忽视。

• 复合情节：在长周期的危机中，单一文本可能无法呈现完整情节，而是通过一系列文本的互文性(Intertextuality)，构建出复合型的宏大情节。

5.2 “人民战争”的文化隐喻

“人民战争”不仅是一个修辞，更是一种深植于中国历史的治理工具。与西方语境下党派争斗式的危机政治化不同，中国的危机政治化往往表现为以解决问题为导向的动员机制。通过将抗疫界定为一场“战争”，政府有效地将所有公民纳入动员体系，不仅提高了政策服从度，还通过塑造外部敌人（病毒）缓解了内部归责压力。

5.3 实践启示

对于公共管理者而言，本研究揭示了危机沟通成功的关键在于叙事的文化共鸣与时机把握：

• 借力文化符号：中国地方政府成功利用了集体主义价值观，通过“团结”、“奉献”等核心词汇，唤起了公众的情感共鸣。

• 灵活调整策略：在危机不同阶段，灵活切换侧重点（如从预警转向感恩），并合理借用上级权威（Authority Borrowing）来增强本地政策的合法性，是实现有效治理的重要策略。