李明：人类重大风险评估思路与治理方法

2021年1月25日，国家主席习近平在北京以视频方式出席世界经济论坛“达沃斯议程”对话会，并发表题为《让多边主义的火炬照亮人类前行之路》的特别致辞，强调解决时代课题，必须维护和践行多边主义，推动构建人类命运共同体。当月19日，世界经济论坛曾发布2021年《全球风险报告》（下称《报告》），全面表述了新冠肺炎疫情肆虐、世界经济衰退、地缘政治恶化、社会生活极化、科技两面性凸显、人类挑战空前的风险状况和解决路径。我们借助历年《报告》，对重大风险评估思路与治理方法进行综述和反思。

全球风险领域与背景

世界经济论坛从本世纪初开始每年发布的《报告》，有着当代风险发展的历史背景。从上世纪下半叶开始，在世界各领域频发的全球性、长期性、系统性重大风险和特别重大事件，为人类社会风险状况敲响了警钟，也开始让人类社会认识、评估重大风险，并思考治理思路。1971年，克劳斯 • 施瓦布创建了“欧洲管理论坛”，1987年更名为“世界经济论坛”，成为全球最大的探讨世界经济问题的非官方全球性平台，重大风险也成为历年关注的热点话题。从2006年开始至今，世界经济论坛以专题报告形式，对未来10年的全球风险状况进行全面探讨，主要基于全球经济、地缘政治、环境、社会和科技五大领域发展背景。

首先，在历次工业革命中，为人类带来显著福祉的科学技术，在近几十年来开始日益显现其“两用性”，尤其是风险方面的特征。最初引起人类高度关注的典型事件是发生在1984年的印度博帕尔毒气泄漏事件，造成2.5万人直接死亡、55万人间接死亡、20多万人永久残废的人间惨剧。发达国家同样无法幸免，1985年疯牛病在英国首次被发现，并迅速蔓延到世界各国，对养牛业、饮食业和人类生命健康构成巨大的威胁，造成重大的经济损失和社会恐慌。最典型的“两用性”的核技术，1986年发生的切尔诺贝利核事故再次显示其巨大风险性，这一事故造成31人当场死亡，9万人直接受影响，辐射尘埃遍及大部分欧洲国家，整个欧洲处于一片恐惧之中。乌尔里希 • 贝克、安东尼 • 吉登斯和查尔斯 • 佩罗等学者，也是在20世纪80年代从对现代科学技术风险出发，开始建构风险理论体系。

其次，近几十年来的全球经济、地缘政治等传统风险也日益呈现全新的表现形式。20世纪90年代初，前苏联解体为15个国家，二战后的国际力量对比发生大范围调整，新的地缘政治格局对国际关系体系重新建构形成全面性风险挑战。这种全新国际地缘政治体系风险挑战，在1990年海湾战争、1992年波黑战争、1999年科索沃危机等冲突中得到全面体现。2001年美国“9•11”恐怖袭击事件、“9•18”炭疽病毒事件以及 2004年俄罗斯北奥塞梯人质事件，表明恐怖主义不再局限于极少数热点国家和地区，触角甚至直接深入到美俄两个大国国内。在全球经济风险方面，随着全球化推动各国经济联系的日益密切，无论是发展中国家还是发达国家，在世界经济系统中都前所未有地成为系统性风险的关键节点。1997年亚洲金融危机首先发端于发展中国家的泰国，之后迅速波及其他亚洲国家，甚至全球货币、股票市场和其他资产价值估值发生了巨大震荡，再次显示了这种危机的全球性。2008年的全球金融危机则首先起源于金融制度体系健全的发达国家美国，而且危机是由传统房地产业融资引发，源自所谓的金融创新“次级贷”，所以这场危机又被称为“次贷危机”，其“涟漪效应”对世界各国经济影响至今尚未消散。

第三，传统社会中相对忽略的环境领域，以及传统社会领域的风险，在近几十年来更具全球性风险特征。伴随人类社会各类活动加剧和积累，环境风险逐渐开始显现。2020年《报告》显示，从1970年以来全球生物多样性减少了70%，预计随着地球二氧化碳的含量增加，到 2050年将悄悄改变人类赖以生存的小麦、玉米、大米等主食的营养构成，造成全球数以亿计的人缺铁、缺锌、蛋白不足。在2019年《报告》中，发生概率和影响力两个维度的前五大风险中，环境风险分别占据3个和4个，2020年、2021年《报告》中则有增无减。极端天气、气候行动失败、重大自然灾害、臭氧层空洞、水污染、大气污染、生物多样性降低等风险，或以隐蔽的形式存在，或“破坏者先得”或“集体不负责”的“公地悲剧”渐次积累，对人类未来生存产生积重难返的风险。面对传统自然灾害，无论国家强弱都未能幸免风险挑战威胁。2004年印度洋大地震引起印度洋海啸，发生在相对落后的东南亚地区，显示了现代社会的传统型灾害，如何迅速形成区域性乃至世界性影响。2005年美国卡特里娜飓风事件，发生在世界最发达的美国，损害后果、救援效率、灾区秩序、响应能力等让人震惊，揭示了现代社会的传统型灾害，如何成为强国的软肋。

全球经济、社会、地缘政治、环境和科技等领域的重大灾害背景，推动了人类发展中对风险的反思。2006—2021年间的《报告》，反映了人类社会的这种需要，每年聚焦五个领域的几十种全球性风险类型。

全球风险认识与治理观念

在全球风险背景下，人类社会开始对现代风险的全球性、系统性、不确定性、复杂性和非线性关系进行研究与反思。在20世纪80年代，贝克、吉登斯等人反思现代性，发展了风险社会理论，也有学者从价值视角认识风险，发展了风险文化理论，并各自提出治理主张。各国政府也在政策分析、政治议程和组织设置上充分考量风险因素，如英国的年度国家风险报告及风险矩阵图，俄罗斯、美国的相关组织机构设置及演化等。世界经济论坛历年的《报告》，充分反映当代风险理论成果和治理实践，并呈现出自身特色。

（一）全球风险的全面性。

风险的全面性是历年《报告》的基础，其内涵主要是风险的全领域、主客观统一、综合举措。首先，风险涵盖全球各领域及其人员。历年《报告》的数据分析是基于全球风险认知调查 (GRPS)，这个调查的问题涵盖全球经济、环境、政治、社会和科技等，被调查人员包括政府、企业、研究人员、风险从业人员等。其次，风险是主、客观性认识的统一。风险社会理论认为风险产生在制度建构的现代社会，是风险客观上的增加；风险文化理论认为，风险被感知、被察觉、被意识到的渠道增多，是风险主观上的增加。2006—2011年GRPS的调查问卷既包括主观分析，也包括客观要素。如早期全球各类风险判断主要基于伤亡人数、经济损失定量指标，后来按五等分的主客观结合方法，进行更加全面的判断。第三，风险治理实施综合举措。从风险的客观视角，主张进行全面的制度建设，积极完善规则，制定标准规范，增强风险主体的合作；从风险的主观视角，主张强化主体风险意识，增强风险被感知的可能性，鼓励对流程的怀疑文化，并在决策中注重权衡不同价值观的风险权衡取舍问题，这样就比较全面地反映了各种治理主张和措施。

（二）全球风险的系统性。

系统性风险是现代系统与生俱来的特点，不仅局限于经济领域和金融业。2019年《报告》引述了社会学家查尔斯 • 佩罗的理论，指出现代风险系统性表现为复杂性、紧密耦合特征。复杂性就是系统各个部分相互关联、相互影响的特征，紧密耦合是系统因追求效率等原因，设计没有冗余，缺乏缓冲区，容错率低的特征。2009年《报告》以2008年金融危机为例，重点描述了风险的系统性特征，即在过去18个月里，资产价值和经济增速急剧下滑，超预期的流动性枯竭，揭示人类管理系统性失灵的后果。基于风险系统性认识，历年《报告》都提出了创建更具韧性体系的策略和措施。2019年《报告》提出，要持续关注系统中的微小但可能导致事件发生的细节；系统设计上要留有余地，提高容错率；前期要主动设想顺利、不利、失败甚至崩溃状态的情景，在此基础上设想应对方法、解决方案等。

（三）全球风险的关联性。

历年《报告》中所列的影响风险的趋势，表示全球风险不会单独出现，实际上都暗含风险关联性的基本假设。每年报告都要通过可能性、影响力关系矩阵图来直观演示全球风险格局；还从风险、趋势联系视角，做出全球风险图，演示影响风险的十大趋势。风险趋势主要是指当下发生的、可能放大全球风险或改变风险间关系的长期变化，比如很多年度都会提到的气候变化、人口老龄化、环境退化、全球治理弱化、收入差距扩大等变动趋势。2008年全球金融危机增强了人们对风险关联性的认识，意识到要利用网络化体系识别并应对全球性风险，建立新世纪的全球风险治理体系，防止局部风险演变为全球性危机。2020年《报告》中以昆虫锐减趋势为例，说明生物多样性与各类风险间的关联性。世界上115种主要作物中，75% 靠昆虫传粉，包括水果、蔬菜、坚果和种子等营养丰富的作物。昆虫数量锐减将迫使人们转向不依赖传粉者的水稻、玉米、小麦、大豆和土豆等主食作物。但这些作物往往能源密集、营养贫乏，过度消费将助长肥胖症等与饮食相关的疾病，将加剧全球健康危机。

（四）风险学习的特殊性。

风险治理学习与常态治理学习方法不同，风险利益相关者不可能依靠通过风险事件反复发生的实践去提高能力，事前的情景设计和事后的实践案例是风险治理学习的典型方法。实践案例是指对以往应对类似风险模式进行类比性学习，情景设计则是通过设计某种风险未来发生的情景进行假想式学习，这也是人们对于每年《报告》的主要使用方式。2016年，第一份《报告》发布10年之际，被调查人在被问及过去10年中如何使用报告系列，最常见的回答是：设计场景、准备危机演练、评估脆弱性及其级联效应、培训高层决策者等。2007年《报告》还专门设计了3个全球风险情景作为风险学习和认知的对象，即情景A的大流行及其不满、情景B的走出全球变暖困境（陷入财政危机）、情景C的石油冲击及后果。2018年、2020年《报告》也使用了最优实践案例和场景设计方法。2021年《报告》贯穿了新冠肺炎疫情的影响，同时也指出了随着疫苗推广的开始，迅速传播各地遭遇挑战和最佳做法，将是取得成功的关键。

全球风险评估和治理的中国思路

2006—2021年间的《报告》具有越来越多的中国因素。2020年，中国经济成功实现应对疫情冲击和经济恢复增长，并成为全球唯一正增长的主要经济体。结合中国最优实践和全球风险应对经验，总结形成以下风险评估和治理思路。

（一）忧患意识看待风险。

新世纪以来，全球进入第四次工业革命时期，全球风险也变得越来越多样，并以全新的、出乎意料的方式出现。历年《报告》中，从气候变化到改善水治理的迫切需要，从大规模非自愿移民到非包容性增长，全球风险正在影响人民生活及社会运作。面对全球风险治理，中国古老文明中的忧患意识显示其特有价值，核心是中国人矛盾统一、辩证发展的思维方式。危机观念是忧患意识最集中的体现，即危险中有机遇，机遇中有风险。2021年《报告》也指出了新冠肺炎疫情“危中有机”的特性，它虽然是个重大风险，但也加速了第四次工业革命，扩展了人机交互、电子商务、在线教育和远程工作的数字化，并将最终改变社会。进一步看，日益扩大的数字鸿沟又会造成数字不平等、数字依赖性、信息压制和操纵以及技术技能和能力差距，将加剧社会断裂，破坏包容性复苏前景。忧患意识让人们对处境和现状，时刻抱有警惕之心和清醒头脑，锻炼了中华民族顽强的生存意志和卓越的生活智慧，必将在应对全球风险中成为普遍接受的世界观。

（二）底线思维认识风险。

在中国传统的忧患意识基础上，习近平总书记提出了底线思维的重要论述，成为应对重挑战的中国实践。在应对全球重大风险过程中要学会设定底线，主要是基于各个领域发展的客观现实，设定最低发展目标，估算最坏情况，争取最好结果。如2019年《报告》曾经提到，自2014年西非埃博拉病毒流行以来，全球卫生安全风险治理已经取得一定进展，但是在对195个国家卫生安全能力的首次全面评估发现，社会和经济脆弱性已经跌破底线，各国却都没有为应对“非典”、寨卡和 MERS 等传染病做好充分准备。只有具备底线思维理念，才能在有关领域底线到达时，增强责任感，采取迅速行动，有效处置风险。按照辩证唯物主义的质量互变规律，底线是事物发展的“度”，通常是指达不到最低目标、出现最坏情况的情形。底线思维的设定底线可以起到明晰责任界限的作用，不能把风险“推给上面、交给下面、留给后面”。同时，底线思维更是应对全球风险的重要认识论，是判断风险挑战的重要标志。

（三）问题导向完善制度。

全球重大风险往往是问题日积月累的后果，是对全球各领域现实问题的集中暴露。问题是治理方案的起点和突破点，也是改革和制度变迁的基本路径。重大风险治理中的问题导向机制遵循问题出现、发现、解决、方案、议程、制度变迁等过程。利用突发事件形成的“窗口期”，推动利益群体间的共识形成，能够为改革方案的实现扫清障碍。2021年《报告》集中解释了新冠肺炎疫情的危机教训，指出不仅要告诉决策者为下一次大流行做准备，更要加强风险过程、能力、文化和规划，从四个方面带来制度改进，即制定风险分析框架、建立“风险倡导者”机制、改善风险沟通和打击错误信息程序，探索风险防范公私伙伴关系的新路径等。全球风险中的问题集中暴露、全面发现，可以使风险利益相关者充分认识问题，进入政策议程，形成改革方案，因势利导推进改革进程，这是全球重大风险防控的重要方法论。

（四）人民中心治理风险。

“以人民为中心”是习近平新时代中国特色社会主义思想的显著特征，也是我国取得疫情风险防控和经济建设胜利的价值观基础。在人民中心的价值观基础上，各部门和社会各界通过联防联控、群防群控机制，建立重大风险防控多主体合作网络，是我国疫情防控的根本经验。从全球范围看，国际公共安全反映了人类社会的基本需要，全球风险防控的目的是保护人类社会的公共安全，是实现全球公共安全的工具。2021年《报告》也写道，人们通过疫情认识到政治领导人遭遇重大风险必须深入思考可能出现的最坏情况，主动行使权力，建立多方合作网络。人类命运共同体与“以人民为中心”在价值观上一脉相承，反映了应对重大风险的核心价值。坚持多边主义的开放包容、互利合作、协商共赢等理念，才是有效应对全球风险的基本价值观。