李明：海原大地震与中国灾害治理思想的近代化转型

海原县郑旗乡盖牌村  图片来源：海原县人民政府网站

在海原大地震发生的 1920 年，民国已经建立将近 9 年，这一时期的灾害治理思想处在由我国传统的荒政治理思想向近现代灾害治理思想的历史性转型中。这种近代化灾害治理思想转型，对我们正在进行的应急管理体系和能力现代化建设具有一定的启示作用。

海原大地震发生前清末民初以来，我国正处于灾害研究学术界所说的“清末自然灾害群发期”或“清末宇宙期”，这与历史上的夏禹宇宙期（约四千年前）、两汉宇宙期（公元前206—公元 200 年）和明清宇宙期（公元 1500—公元 1700 年）并称四大灾害群发期。从 1877—1878 年的丁戊奇荒开始，各类自然灾害接连不断。1920 年夏季，北方五省发生旱灾，数千万人背井离乡，近 50 万人死亡，灾情惨状震惊中外。12 月 16 日海原大地震发生，再次震惊了世界。当时，除了灾害威胁普通民众安全外，更频繁的是各地大小军阀之间的混战。1920 年 7 月，直皖战争爆发，海原大地震发生时，各方力量正在忙于直皖战争后续处理，准备第一次直奉战争，中央政府根本无力进行救援、赈济。

清末民初自然灾害频发，夹杂社会动荡局面，我国灾害治理开始了近代化转型。洋务派首先对我国传统灾害治理思想的灾异观进行了反思，从自然环境和社会因素两方面开始思考灾荒成因与治理策略，并在各地实施了整修堤防、疏浚江河、兴办水利等传统措施，初步引进了环境修复观念，开展植树造林、环境改善，同时引进了当时西方的先进技术和工程设备等，并在各地开展了治理实践活动。这些灾害治理思想在清末的丁戊奇荒治理中，得到了充分全面的应用。在 1901 年开始的清末新政中，各地也纷纷开展了涵盖政治、经济、军事、教育、文化等领域的全面改革，灾害治理也是其中之一。甘肃省自 1903 年正式开始了新政改革，成立了救灾机构，建立消防救援队伍，开展消防人员训练，开始了灾害治理的近代化进程。

中华民国建立，中国社会开始进入经济和社会转型阵痛期，近代化灾害治理思想开始逐步形成。革命党人在其国家治理理论中引入了灾害治理的全新话语体系，一反传统的灾害成因的“天命观”，认为掠夺、战争、植被缺乏、水利废弛等社会原因是灾害的主要因素。如，孙中山就认为，灾害与自然环境、交通条件、水利设施等相关，但贪污腐败的官僚政治是灾害加重的主要因素。他主张，要根治自然灾害，就必须振兴实业、兴修水利，同时要大力发展农业及注重植树造林等。民国建立后不久，中央政权即被北洋系旧式官僚和军阀所把持，政府首脑在各派系间走马灯式转换。传统经济和社会结构的调整，社会各阶层的不停裂变与整合，推动着中国灾害治理从传统向近代转变。民国时期的救灾思想带有转型时期的突出特征，灾害治理中的巫术救荒、被动救荒、主动救荒等多种形式并存。基于天人合一观念，巫术救荒通过祈神禳灾减少灾害，通过事后的赈济，减轻灾害影响。临灾救济、粮食调运等消极被动的救灾思想成为主流的话语体系。但此时，积极主动的救济思想也开始随着近代化进程出现，如发展农业、建设仓储设施、兴修水利设施、植树造林等举措。

随着中国近代的对外开放，开放化的救灾理念对中国传统的灾害治理思想形成了巨大冲击。在海原大地震发生前，我国灾害治理已经开始呈现多元化萌芽，初步展现了近代化特征。在 1920 年的华北五省大旱灾灾害救助中，各类救灾力量配置、资金供给、物资供应已经实现从单一向多元转变，民间救助已经深入人心。救灾力量中的民间组织，甚至国际饥饿组织等国际性组织的加入，也带来了与传统救灾思想迥异的近代化理念。如，当时建立的华洋义赈会提出了“建设救灾”“防灾救灾”思想。此外，在强调人力的同时，重视铁路运输、电报通讯、新闻报刊等近代科技和信息传播手段的应用，并在当年灾害救助中发挥重要作用，对社会整合起到了巨大的推动作用。

清末民初以来，我国灾害治理思想虽然已经历几十年的近代化转型，并经历了早期的丁戊奇荒和当年的华北五省大旱灾的灾害治理实践，但灾害治理的近代化转型远未完成，这在海原大地震中表现得尤其明显。

一是对自然灾害认识的过渡期特征。 海原大地震发生在民国刚刚建立不久，我国思想体系整体正处在传统到近代的过渡时期。传统思想体系的天人感应、家国天下一体、人与自然和谐共生观念，赋予了灾害、异象以“天象示警”表征，形成了灾害后果“天谴论”思想，这些都反映了我国传统救灾思想对灾害的认识。《周易 • 系辞上》中的“天象垂，见吉凶，圣人象之”等就是这种认识的渊薮，并在官民中间具有深厚的认识基础。在这种理念下，水灾、旱灾、地震、雪灾、雹灾，甚至火灾、瘟疫、蝗灾等灾害，都是上天对国家政治、社会道德、人君过失的警示。董仲舒曾指出，“灾者，天之谴也，异者，天之威也，谴之而不知，乃畏之以威。”当时政坛官员仍以旧式官僚为主，民众也多没有受过近代科学教育，官民思维方式和行为模式，带有明显的过渡期特征。如，海原大地震后，一方面时任甘肃督军的张广建带领省城兰州的数千民众，前往黄河岸边祭祀神灵，宣读祭文，历数执政过失，祈祷上苍；另一方面，北京政
府内务部、教育部、农商部组成调查组赴灾区，按照近代灾害管理规则，开展现代全面调查，并开启了近代中国地震科研的先河，甚至还有很多国际组织参与灾害救助，体现了两种救灾理念和行动的冲突。

二是治理主体、救灾力量和制度的转型。在上述灾害治理思想下，既然灾害是“天象示警”“天谴论”，那么落实上天惩罚，承受治理过错的，主要是统治者。尽管在多数情况下，历代统治者常常无力救灾，但依然是灾害治理和灾后救助的主要主体。在儒家的纲常伦理中，我国灾害治理中形成了独特的“家国天下”一体化理念。统治者之外的灾害治理和救助主体主要是家族力量，以及基于“亲缘”“地缘”关系的乡谊关系。随着近代化的进程，传统的坚冰开始逐步被打破，各类救灾主体也日渐多样化，但仍具有明显的过渡性。如，在海原大地震灾后救援和赈济中，民间的华洋义赈会、红十字会、在华传教士和国际组织等各慈善界人士开始广泛参与救灾救济工作，但甘肃在各地的同乡会和甘肃本省设立的募捐机构所募款项，仍然占募集款项的绝大部分，就体现了这种过渡性。

三是儒家的仁政、恤民思想向近代政府责任转变。传统的灾害治理理念，决定了应对灾害举措是人君彰显仁政的重要途径。从古代的“荒政”概念中的“荒”，就能看出传统的灾害治理重点。“荒”的本意是田地生草，后指收成不好，并引申为“饥荒”的含义。传统救灾思想需要体现儒家的“家国一体”“君臣父子”观念，朝廷在灾害发生前需要实施备荒、仓储、积蓄等举措，灾害发生后要居高临下地展现体恤苍生、爱民如子、广施仁政的理念，在救灾中就具体表现为实行轻徭薄赋，尽快恢复农业和满足受灾者生活需要。在海原大地震发生后，也出现了如静宁县知县周廷元积极主动救灾，组织救援队救援，并到省城邀请英国医生组成医疗队，大范围救治伤者的近代救灾举措。但总的来讲，近代灾害治理中的新型官民关系、政府责任意识等理念，并未变成当时的主流。

四是灾害治理的激励约束制度的近代化转型。传统的神秘主义阴阳灾异说将灾害归咎于现世社会的治理过失，灾害迫使统治者更加重视灾害、关心民众，也让人们在心理上获得一定安慰。灾害在传统社会中的功能，一方面形成了对高度集权的皇权特有的约束机制，以及君主对臣下、上级对下级的监督手段。另一方面，借助于灾异说，臣属也能够大胆指责朝政过失，形成对皇权的制度性约束。灾害救助中，官员引咎辞职与问责制度更能有效落实，也能够起到提升政策执行力的作用。从灾后进行的考选和察举制度而言，因灾选官并予以奖惩激励，也是帝王应对灾害危机的一种荒政措施。海原大地震发生时，灾害激励约束机制的存在基础已经荡然无存，民国的建立使传统权力合法性来源的“昊天上帝”，在现世的治理中已经没有位置。但新的激励约束体系尚未建立起来，只能依靠具有传统道德理念的乡绅个人去勉强维持制度运行。如，海原大地震灾后赈灾中，甘肃省依靠“有名德硕望，熟谙民间疾苦之正绅君子”刘尔炘，通过个人名望和人脉关系办理赈务，缺乏相应的具有很强约束性的制度，显示了近代过渡期的明显人治色彩。

海原大地震展现了我国灾害治理思想从传统到近代转型的特征，通过对这种转型的一系列困境和挑战分析，为我国正在推进的应急管理体系和治理能力现代化改革，尤其是现代灾害治理思想的转变带来一定启示。

（一）继承灾害治理思想，创新新时代治理理念。继承创新中国传统灾害治理思想的忧患意识、家国理念、人本思想等，形成新时代的灾害治理思想。习近平总书记指出，“增强忧患意识，做到居安思危，是我们党从历史兴替中得出的重要经验，也是治党治国必须始终坚持的重大原则。”“我们共产党人的忧患意识，就是忧党、忧国、忧民意识，这是一种责任，更是一种担当。”习近平总书记提出了底线思维的理念，“我多次强调坚持底线思维，就是要告诫全党时刻牢记‘安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱’”，提出“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。”

（二）正确认识自然灾害，提升灾害预防能力。海原大地震是我国历史上的一次惨烈自然灾害，损害严重的主要原因与人们在窑洞居住，抗震能力低，灾后救助缺乏有关。如今，人们对自然灾害的认识已发生天翻地覆的变化，以往的灾异说、天谴论已失去市场，但人们对自然灾害的认识依然有很大的局限性。有的自然灾害与环境破坏有关联，如洪涝、干旱等气象灾害；有的自然灾害因自然界的变化形成，如地震、海啸等；有的自然灾害则由于多种因素复合形成，如滑坡、泥石流等。通过对原因的认识，可以做好预防准备，提升韧性，起到减少灾害损失的作用。面对不同类型的自然灾害，我们应当按照新时代的自然灾害治理体制机制改革精神，努力实现“两个坚持、三个转变”，坚持应对灾害的系统性，增强抗逆力，最终提升灾害应对能力。

（三）促进灾害治理多主体参与，形成灾害治理共同体理念。海原大地震中政府救灾乏力，民间组织和乡绅广泛参与，既是近代灾害治理主体范围扩展的萌芽，也是缺乏有效政府体系和领导核心下的无奈选择。党的十九届四中全会和五中全会都提出，要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。这是对现代社会治理规律认识的深化与拓展，也指出了新时代持续推进应急管理体系和能力现代化的方向。只有中国共产党的坚强领导力，加上当代政府体系的高度执行力，多主体参与才能具备坚实基础，也才能让救灾多元参与更有效地发挥作用，最终形成新时代“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的灾害治理体制格局。

（四）推动灾害全流程治理，增强防减抗救一体理念。民国初期西北地区的地震防御能力几乎处于空白状态，工程减灾手段缺乏，抗灾能力较差，各个环节几乎是全面弱化。海原大地震后，个别官吏、乡绅和一些民间组织进行了一系列灾后救助，但也是杯水车薪。加上灾后的疫病、严寒以及继发性持续多年的衍生灾害，使得损失巨大。党的十九届五中全会指出，要“完善国家应急管理体系，加强应急物资保障体系建设，发展巨灾保险，提高防灾、减灾、抗灾、救灾能力”。这体现了应急管理体系和能力建设中的风险预警、预防准备、响应处置、恢复重建等的全流程治理观念，也是应急管理体系和能力现代化的重要内容。

作者系中央党校（国家行政学院）应急管理教研部（中欧应急管理学院）教授、博士生导师，《中国应急管理科学》副主编。

文章来源：《中国减灾》