观点|薛澜：中国应急管理机制究竟是怎么建立起来的？

在2001年，危机管理在国内还未成为重要话题时，薛澜教授及其团队即开始通过借鉴海外较为成熟的危机管理体系，就如何应对中国社会转型过程中易出现的群体性突发事件等问题进行研究。2003年非典作为公共危机事件爆发时，薛澜教授也曾积极建言献策，有关领导考虑到“危机”在中国正式话语体系里不是一个特别好的词，所以后来在正式话语体系里就叫“应急管理”。

薛澜教授直言，非典时期之前的“第一代应急管理”体制下，各类事件由各个相关部门去应对，比较被动。而非典时期开始的应急管理相较之前的模式有了重大改变。“到了2003年开始相当于是第二代应急管理，建立了所谓的‘一案三制’，‘一案’就是有一个国家总体预案和各个部门、各类事件的预案体系。另外在法制方面有《突发事件应对法》，体制方面建立了应急办，从国务院应急管理办公室到地方省市都有。机制方面有事前事中事后全过程的管理。‘一案三制’是我们新一代应急管理体系标志性的建设。”薛澜教授表示，正是国内应急管理体系自非典之后逐渐完善和成熟，才最终能够在2008年的冰雪灾害和汶川地震时做出全面有效的应对。

2007年出台的《突发事件应对法》，为中国应急管理机制的建立进一步提供了法律保障，薛澜教授参与了法案起草，他介绍说起草法案时“有一点始终需要保持平衡，一方面在突发事件的情况下需要给政府更多的权力，让它在突发情况下能够更有效地应对突发事件。另外，我们又必须考虑有一些公民的基本权利也是不能轻易侵犯的，或者说侵犯了以后还要通过什么样合理的方式补偿，这两者之间怎么权衡。这是当时需要比较仔细地去做一些分析，并进行平衡的。还有就是信息传播的问题。发生突发事件之后，往往会有一些人很不负责任地散布传播一些信息，对救援活动可能产生干扰，原来就想在相关方面是不是要有一定的法律法规来禁止这种行为，但是如果不允许传播信息，可能会造成负面作用，因为信息广泛传播能够更好地动员社会力量帮助救援。两者之间怎么去平衡。第一稿出来的时候在这方面规定的是比较严的，后来全国人大讨论的时候人大的代表有一些不同看法，最后作了调整。”

谈到在2018年3月机构改革中新设立的应急管理部，薛澜教授也表达了自己的观点。薛澜教授认为，应急管理部的设立有利有弊，“在转轨过程中，自然灾害和安全生产事故相对来讲还是比较频发的，在这种情况下把资源进行有效的整合，针对问题进行积极应对有它的长处，但是也有其局限性。整合成一个部以后，尤其是把国务院应急管理办公室整合到应急管理部里面来，也有一个新的问题产生，应急管理部和其他部门是平级的部门，协调各个部门去应对突发事件的时候，其作用有可能不如原来国务院应急管理办公室，因为它是在国务院办公厅下，相对来讲它的综合协调的能力会更强。所以这方面是有所取舍的。另外，这一次的整合还有两类没有整合进来，公共卫生突发事件还是在卫生部下，社会安全类的还是在政法委体系下。所以说它不是完整的突发事件应对部。”而在这样的格局下，国务院层面综合协调能力怎么更好地加强，也是个亟需研究和实践探索的问题。

从2003年之前大家对危机管理几乎没有认知到成立应急管理部，中国的应急管理机制发展脉络令人欣慰，但薛澜教授坦言，中国的应急管理具体体制机制的设计，还是在不断探索、改革、试错过程中，目前并不一定是最终状态。

薛澜教授在与曾光合著的《防控“甲流”：中国内地甲型H1N1流感应对评估》一书中，从第三方角度对“甲流”这一突发事件的应对流程是否科学、合理进行了评估，并对应对过程的经济成本收益进行了分析，这也是国内第一次比较全面系统地对突发事件的应对进行评估。薛澜教授表示，评估的结论是不论从社会经济效益还是经济效益成果来看，国内应急管理机制对“甲流”的应对都发挥了很好的作用，整个应对过程都是非常值得做的。

薛澜教授表示以往政府部门应对突发事件的总结报告，容易流于一般性总结，但第三方评估可以对应急管理背后的体制机制、经验教训进行更深入的分析和总结，“我们本来应对突发事件没有更好的学习办法，每一次应对突发事件就是一次非常好的学习机会，前面已经丧失了很多好的学习机会，这次‘甲流‘的应对某种意义上来讲我们是要抓住这个机会从中总结经验教训，为我们后续的改进提供更好的指导。”他同时表示目前国内应对生产安全事故有相应的第三方评估机制，但目前对事故调查的机制还有很大的改进空间，“比较理想的状态是针对每次大事件都要进行独立调查，这对于我们改进应急管理的学习非常重要。”