彭宗超、卜凡：新安全格局下社会治理转型

一、以社会治理为主线的统合：国家安全的社会治理属性

（一）社会治理的提出与理论创新

社会治理是随着我国国家治理理论与实践发展而被提出，并逐步深化的概念。新中国成立至今，国家治理的社会层面曾出现由“社会控制”到“社会管理”，再到“社会治理”三种不同阶段或形态。

从计划经济时期到改革开放，再到20 世纪90年代初，我们对社会的管理主要运用的是建立在计划经济基础上的计划管理手段，更多体现的是社会控制。20 世纪90 年代中期以后，特别是1998年，“社会管理”首次出现在《关于国务院机构改革方案的说明》中，强调政府在社会领域的主导作用和主体责任。社会管理长期以来体现了“大政府”的治理思路，以国家意志自上而下实施行政命令，政府包揽着维护社会安定、满足社会各方需求的任务，社会的自主性相对较弱。社会民众作为社会管理的对象，并不主动参与社会管理而过度依赖政府的服务供给。随着改革的不断深化，社会管理模式逐渐不能满足人民群众更多元的需要。2004 年，党的十六届四中全会第一次提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的工作任务。2006 年，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。”^[3]这标志着社会管理的权责开始向社会分散，“一核多元”的社会治理格局雏形初现。“一核”指的是以党委的领导为核心，这是中国特色社会主义制度最根本的特征，也是中国式治理现代化的关键；“多元”则代表了政府、群团、企业、公众等所有原来管理的主客体，现在同样也作为社会治理主体开始发挥重要作用。

社会治理的本质问题是国家与社会的关系问题^[6]。在中国特色社会主义制度的语境里，社会治理与国家治理并非西方式现代化的二元对立模式。在西方语境下，国家和社会之间存在持久张力。首先，国家是高于某特定群体及政党的最高公共利益的象征，这会与社会中个体或特定群体的利益偏好产生冲突，并可能为了维护国家利益而采取强力措施。米格代尔（Joel S. Migdal）认为国家通过施加社会控制来增加国家能力，社会控制决定了国家的强弱，而社会反过来也对国家产生影响，“许多社会群体把国家能力的扩张视为对他们收入、自主性乃至生命的威胁”^[7]。其次，从组织的视角看，西方的官僚政府代表着韦伯式理性化的纯粹类型，是现代社会高度分化的标志，但是社会作为一个传统的聚合体，与现代性有着天然的拒斥。最后，西方社会对政府的不信任渐为常态，西方政治精英与普通人的利益偏好差距在扩大，同时后现代价值观的兴起导致民众对国家权威的尊重减少^[8]。与西方的“国家—社会”二元对立模式不同，我国的社会治理理论以马克思主义为基础。马克思长期批评西方的官僚制，认为它只代表了特殊集体的利益，而与人民群众相割裂。我国的社会治理一方面吸取了西方社会中“协同共治”的精华，另一方面突出了党的领导核心地位，“由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行治理，以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用”^[9]，从而实现了对西方现代社会治理理论的超越。我国的社会治理始终强调以人民为中心，社会的发展归根到底是人的发展，这使得中国式社会治理现代化同西方式社会治理现代化有着本质区别。

随着社会的发展，多元主体演化出不同的意识观念。社会治理主体中的社会主体（如社会组织和广大群众），同时也是治理对象。当不同的治理主体有不同的利益表达时，发于内部的社会矛盾就会产生。因此，社会治理中始终存在不同主体的目标诉求不一致的问题，在网络时代更是如此。很多社会治理问题的产生实际上是由于社会主体性不断增强，甚至可能会影响公共利益的达成。因此，社会治理的终极目标是在最大限度地增进公共利益和满足不同主体性需求间实现平衡^[10]。

（二）社会治理框架统合下国家安全的社会治理属性

现代社会的风险具有高度复杂和不确定性的特征。在我国社会转型期间，由于改革不能一蹴而就，政府、市场、社会之间边界模糊^[11]，三者间持续的边界变动催发了系统性的风险。时代造就的社会环境和国际环境既为我国发展创造了机遇，但同时又极大地影响了我国的总体国家安全局势。保持改革发展稳定是运用国家制度管理社会各方面事务的国家治理能力的具体体现，也反映了中国共产党的执政能力。

党和国家领导人高度重视稳定与安全局势的维护。早在探索社会主义建设道路的初期，毛泽东同志综合分析了国内外安全形势后，在《论十大关系》中讨论了经济建设与国防建设的辩证关系。邓小平同志提出：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。”^[12]江泽民同志指出：“改革是动力，发展是目标，稳定是前提。”^[13]胡锦涛同志进一步指出：“发展是硬道理，稳定是硬任务。”^[14]党的十八大至今，安全成为治国理政的关键词，习近平总书记强调：“发展是硬道理，稳定也是硬道理，抓发展、抓稳定两手都要硬。”^[15]152党的十四大以来，历届全国代表大会的报告中“安全”和“国家安全”的出现频率明显上升（如图1），这充分显示了党中央对于国家安全的重视程度不断提高，对于国家安全的理解不断深入，也从侧面反映了国家安全形势愈发严峻。

图1 党的十四大以来报告中“安全”和“国家安全”的词频

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国家安全，于2013 年11 月成立中央国家安全委员会，2014 年4 月15 日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上首次提出了“总体国家安全观”，从总体性、系统性的高度把握时代发展大趋势，并指出“当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂”^[16]。我国2015 年制定了《国家安全战略纲要》并且颁布了《国家安全法》，在战略与制度层面以有力举措保障了国家安全。2017年10月，党的十九大将“坚持总体国家安全观”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略之一写入党章。

社会治理从提出之时便与国家安全统合在一起。党的十八届三中全会在提出“创新社会治理”时，包含了“创新有效预防和化解社会矛盾体制”与“健全公共安全体系”两个重要方面，并决定设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。关于什么是好的社会治理、怎样开展社会治理的讨论，实际上始终贯穿着“维护国家安全”这一原则。从党的十八届三中全会到十九届五中全会之前的7年时间里，党的正式文件中的社会治理概念无不强调在国家安全方面的重要意义。

党的十九大报告虽然将总体国家安全观列入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，但是在其后的分主题报告中，国家安全尚未独立成章，而是以“有效维护国家安全”一节的形式，与“打造共建共治共享的社会治理格局”等其余六个小节共同统合在“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”大主题下，属于社会治理大框架中的一个特定领域。报告中“打造共建共治共享的社会治理格局”包含了一个理念和五个建设，即树立安全发展理念，五个建设包括社会治理制度建设、加强预防和化解社会矛盾机制建设、加快社会治安防控体系建设、加快社会心理服务体系建设、加强社区治理体系建设。其中也涉及了“社会矛盾”“安全发展理念”“社会治安”等与广义的国家安全密不可分的部分。党的十九届四中全会公报指出，“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”^[17]，依旧在社会治理框架内将“国家安全体系”与“新形势下人民内部矛盾有效机制”“社会治安防控体系”“公共安全体制机制”“基层社会治理新格局”相并列。

中国自古以来重视社会安定。社会安定，国家安全才能有所保障，反之亦然。“不患寡而患不均，不患贫而患不安”“郡县治则天下安”等论述，将社会稳定与国家的长治久安密切关联。而社会治理现代化过程中常常存在社会稳定上的“两难”问题：其一是治理主体多元导致的诉求目标难统一。前文所述，各类社会主体从治理客体成为治理主体后，所代表的不同利益诉求也逐渐显现。现代社会的分化和分工越细致，多元治理主体所倡导的目标越难在同一个目标中全部实现，这意味着社会治理必须多元协商、多措并举，增加了政策过程的复杂性和协同治理难度。其二是治理对象矛盾多样导致的治理问题很难化解。社会矛盾由目标、利益或理念的不一致引发，而矛盾本身也有极大的多样性。矛盾的预防、发生、演化、纾解方式千差万别，涉及的矛盾参与主体不同、诱因不同、诉求不同，更可能因处置不当而外溢，产生更严重的社会冲突。社会治理现代化的最高追求是“善治”，但阻碍治理效能提升的常常是复杂的、多样化的矛盾，所以社会治理追求的基本目标是构建和维系社会秩序^[18]。同时应该注意的是，社会和谐和稳定的关键在利益协调，“各种人民内部矛盾和社会矛盾已经成为影响社会稳定很突出、处理起来很棘手的问题，而其中大量问题是由利益问题引发的”^[19]。

总之，这一阶段社会治理与国家安全的统合是一种以社会治理为主线的统合。党的十八届三中全会到十九届四中全会期间,国家安全一直以“社会治理目标体系的国家安全维度”^[20]出现在“创新社会治理”条目的有关论述中。虽然在2014 年以后，总体国家安全观的提出加快推动了国家安全研究领域的拓展，但从内部安全、国民安全视角看，这一时期国家安全可以被理解为具有社会治理属性的国家安全。社会治理是一种着眼于社会群体、立足于人与人关系的精细治理，与向基层下沉的国家安全在工作方法上异曲同工。此外，这一阶段二者的统合关系将社会治理与国家安全从概念和目的上紧紧捆绑，成为社会治安、公共安全、社会矛盾等传统社会治理领域向国家安全领域发展的基础。

二、大安全格局背景下的区分：社会治理重心下移与国家安全地位提升

（一）新发展阶段总体国家安全观的理论发展

在新发展阶段，世界百年未有之大变局的加速变化和国内一系列社会风险直接或间接影响到我国政治、经济、社会、文化等诸多领域安全形势。面对新矛盾、新挑战、新危机，党中央高度重视国家安全问题。党的十九大以来，坚持总体国家安全观成为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一^[21]，统筹发展和安全也成为“十四五”时期经济社会发展的指导思想。

总体国家安全观的核心内容“五大要素”和“五个统筹”，在实践中都得到一定的完善。2014年以来，“五大要素”是“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、科技、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托”，其中在保障条件中增加了科技安全内容。“五个统筹”源自2014 年中央国家安全委员会第一次会议中提出的“五对关系”：“既重视外部安全，又重视内部安全；既重视国土安全，又重视国民安全；既重视传统安全，又重视非传统安全；既重视发展问题，又重视安全问题；既重视自身安全，又重视共同安全”。2021 年，党的十九届六中全会通过了《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，形成了包含“统筹发展和安全，统筹开放和安全，统筹传统安全和非传统安全，统筹自身安全和共同安全，统筹维护国家安全和塑造国家安全”的基本论述^[22]。由于统筹发展和安全逐步上升为党在新时期经济社会发展的指导思想和治国理政的重大原则，党的二十大报告进一步将“五个统筹”表述为“统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，统筹维护和塑造国家安全”。“五大要素”和“五个统筹”构成了国家安全的有机整体，特别强调了内外部安全的系统统一，不能割裂地分析或治理某一类安全问题。

总体国家安全观提出以前，传统的国家安全一般集中在政治安全、国土安全、军事安全等领域。传统的国家安全领域是狭义的国家安全范畴，国家安全治理的起点和终点都是国家。如1993 年公布的《国家安全法》仅规定了国家安全机关在政治、军事等方面的职责，特别是反间谍任务。国家安全部门、公安部门长期是国家安全治理的参与主体。总体国家安全观与之前的国家安全理论相比，最主要的创造在于对“总体”的强调，令国家安全问题不再局限于国家间的谍报、军事和政治威胁等问题。2014 年，中央国家安全委员会第一次会议上提出了11 种国家安全类型，包括政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全。2017 年2 月，习近平总书记在国家安全工作座谈会上，把社会治安、生产安全等放在总体国家安全观之中。“国家安全”的概念指向了一个庞大的社会系统^[23]。总体国家安全观缔造了“人民安全本位”范式，人民安全作为一个整体性概念,整合了个体安全、国家安全、社会安全等不同安全层次,涵盖了传统和非传统安全因素^[24]。

（二）大安全格局构建下的国家安全类型扩展与社会治理重心下移

2020 年，习近平总书记在中央政治局第二十六次集体学习时强调“坚持系统思维，构建大安全格局”，大安全格局相应地成为维护国家安全的时代新要求。2020 年，新冠疫情的暴发是风险类型从传统风险转向非传统风险的真实写照，仅靠行政层级部署的国家安全治理模式难以应对。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调：“要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。”^[25]国家安全种类前后还新增海外利益安全、空间安全、海洋安全和极地安全等，目前已经扩展到16个种类，已涵盖政治、军事、国土、经济、金融、文化、社会、科技、网络、粮食、生态、资源、核、海外利益、太空、深海、极地、生物、人工智能、数据等诸多领域。

社会治理本身虽然并不直接属于国家安全的范畴，但在大安全格局之下，社会治理通过公共安全和社会治安两个社会安全的关键领域与国家安全相重叠和连接。党的十九大报告要求在社会治理领域要“推动社会治理重心向基层下移”。一方面，建设大安全格局的过程中，社会安全与军事安全、科技安全和文化安全一起构成国家安全的保障内容，国家安全出现“下沉”的趋势，向公共安全领域扩展^[26]。习近平总书记强调，从最基础的地方做起维护公共安全体系，“要把基层一线作为公共安全的主战场，坚持重心下移、力量下沉、保障下倾，实现城乡安全监管执法和综合治理网格化、一体化”^[15]143。这就意味着国家安全必须在公共领域里与安全治理的实体互动，实际上与前文所述的社会治理主体相重叠，如抗击新冠疫情期间，基层社区网格员和村医配合国家防疫大局，直接承担了保卫人民群众公共卫生安全的重要职责。另一方面，社会治安更加受到社会各界的关注。虽然早在党的十八届三中全会时党中央就已经提出通过社会治理“推进平安中国建设，维护国家安全”，但党的十九大正式提出社会治理重心向基层下移之后，基层治安形势有了更明显改观。

2020年10月召开的党的十九届五中全会首次将社会治理与国家安全并列放在同一层次加以阐述。五中全会公报中，社会治理更突出对人民生活品质的改善，没有再提及公共安全和社会安全两类长期归属于社会治理条目的内容；公报里国家安全的作用在于防范和化解现代化进程中遇到的各种风险，保障人民生命安全和社会稳定与安全，在“维护和塑造国家安全，统筹传统安全和非传统安全，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障”^[27]的表述里已然囊括了公共安全和社会安全。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中，虽然公共安全治理成就与社会治安综合治理成就作为上一个阶段社会治理的总结，仍然集中出现在“社会建设”成就中，但是“国家安全”成就依旧保持在一个独立主题下阐述，着重总结了国家安全体系和能力建设，并且提及“建立国家安全工作协调机制和应急管理机制”，表明大安全格局里公共安全的一席之地。大安全格局的构建，为在制度层面推进国家安全体系和能力建设提供了契机，从而强化了社会安全风险治理在国家安全领域的地位。由于社会治理是治理主体间共同的行为，更多诉诸于协商、合作等非强制的手段，通过“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”形成群防群治，所以纯粹的柔性治理方式不可能完全满足公共安全利益，必须有制度性行动对其“兜底”^[28]，尤其要通过社会安全风险的制度化治理行动，更有力地保障公共安全和社会安全。

从党的十九届五中全会到党的二十大之前的阶段较为短暂，但是却有两个非常重要的变化：其一是国家安全主体地位的大幅提升，总体国家安全观的理论构建更加完善。在党的重要会议公报中，可以明显看到国家安全所占的独立篇幅越来越大，从社会治理的属性中脱胎而出。伴随国家整体安全局势挑战的严峻化，国家安全的内涵越来越丰富，外延越来越宽广，逐渐成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，具有“头等大事”的战略主体地位。“大安全观”强调了国家安全工作中的系统性思维，会随着时代变化而不断发展，国家利益拓展到哪里，国家安全边界就要跟进到哪里^[29]，公共安全更加频繁地出现在国家安全话语体系中。其二是社会治理的重心向基层下移。基层治理作为国家治理的基石^[30]，其中与基层社会安全直接相关部分，即公共安全和社会治安，是这一时期社会治理资源整合的关键，逐渐融入国家安全体系。面对国内外各类风险挑战更为严峻的形势，国家安全体系和能力建设被党中央放在一个突出的位置上，在党的重要文件中开始与社会治理相并行。国家安全主体地位的提升，是在国家治理现代化过程中更好统筹发展和安全关系的重要表现。

三、新安全格局下的社会治理再统筹：国家安全现代化与社会治理再融入

（一）新安全格局下国家安全的任务

党的二十大报告特别强调要“以新安全格局保障新发展格局”。安全格局之“新”，对应的是发展格局之“新”，首先应当以得到较充分论述的新发展格局为基础开展分析。2020 年4 月10 日，习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上首次正式提出“新发展格局”。党的十九届五中全会上习近平总书记指出，“构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是根据我国发展阶段、环境、条件变化，特别是基于我国比较优势变化，审时度势作出的重大决策。”^[31]全会强调安全发展是构建新发展格局的重要前提和保障。党的二十大报告在“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”一章中，更加详细地提出了构建高水平社会主义市场经济体制、建设现代化产业体系、全面推进乡村振兴、促进区域协调发展和推进高水平对外开放五个方面要求，系统地要求兼顾内与外、城与乡的高质量发展。发展和安全是辩证统一的关系，当我们提出了新发展理论和高质量发展的目标定位，用以提供保障的安全格局也必须要随之更新。新发展阶段我国面临更为复杂和严峻的内外部冲击，特别是新冠疫情暴发以来，人民的生命健康、国内生产生活秩序等方面都经受了长期的考验。新发展阶段任何一个领域的风险都不是独立发生的，具有“风险综合体”的鲜明特征。早在2015 年，习近平总书记就指出要“力争把风险化解在源头，不让小风险演化为大风险，不让个别风险演化为综合风险，不让局部风险演化为区域性或系统性风险，不让经济风险演化为社会政治风险，不让国际风险演化为国内风险”^[32]。这些都对于国家安全治理格局提出了新的要求，新安全格局也应运而生。

新发展格局要求新安全格局具有双重保障使命。首先，“以国内大循环为主体”强调了“打铁还需自身硬”的道理，要求应对日趋不确定的国际外部环境挑战，要先稳住自身内部环境，做好内部大循环。把安全放在更加突出的位置并努力实现发展和安全的动态平衡，是构建新发展格局的根本出发点和落脚点^[33]。只有内部循环有序、健康，政治经济安全有保障，才可以专心致志地搞建设和促发展。因此，只要是有利于促进内部循环秩序的举措，都是在构建新安全格局，维护社会稳定和国家安全，防范化解各类社会矛盾。其次，“国内国际双循环相互促进”进一步强调必须正确把握开放和安全的关系。双循环下国家安全时刻面临动态的、外部的安全威胁，而且外部风险借助网络技术手段和国际交流更容易渗透到我国社会当中，维护国家安全必须时刻警惕、主动应对国际局势变化带来的新挑战。新安全格局与新发展格局的关系，如同自身免疫系统与机体的关系，对内需要防范威胁国家正常秩序的破坏因素，保持系统的内环境稳定；对外需要形成强有力的保护屏障，阻止外部危害源蔓延至国内，影响机体的正常运作。

与大安全格局相比，新安全格局是新阶段下国家安全从量到质的全面提升，也是国家层面对战略机遇期审慎研判后的积极应对。不少学者认为，我们已经进入到一个具备易变性（volatile）、不确定性（uncertain）、复杂性（complex）和模糊性（ambiguous）特质的“乌卡时代”（VUCA）。尤其是信息技术的发展增加了潜在的国家安全风险和治理难度。信息时代新兴风险的转化往往难以及时追踪和防控，网络在打破时间和空间界限的同时，逐渐成为舆情散播的主阵地。一些影响国家安全的内外部势力在对我国现实的问题加工发酵后，再以隐蔽的方式向现实世界投射，从而将虚拟空间未加约束的情绪扩散到现实当中，更易引发社会信任危机和政治危机。以信息技术为代表的一系列新型风险因素既会在总体趋势上保持发展，又一定会产生新的冲突和危机，所以新安全格局与之前的概念相比，最突出的区别在于以“统筹发展和安全”为中心点来定位安全，而非侧重于安全的中心点^[34]。

进入新阶段，人民群众对安全的需求更为强烈和多元，对公共安全和社会治理提出了更高要求^[35]。维护和塑造国家安全的理念和措施必须与时俱进，时刻把握安全的主动权。新安全格局也将更高层次的安全需求纳入其中。党的二十大报告指出，构建新安全格局包含四个方面：健全国家安全体系、增强维护国家安全能力、提高公共安全治理水平、完善社会治理体系，更加突出了内外兼修、协同共治的“新安全”特色。

（二）新安全格局中的社会治理转型

党的二十大以新的结构对社会治理体系和治理能力现代化作出了阐述，其中最重要的变化是改变了前一阶段社会治理与国家安全相分离的局面，将社会治理纳入“推进国家安全体系和能力现代化”框架之下，实现了社会治理与国家安全的第二次统合，“从维护国家安全和社会稳定的角度来健全共建共治共享的社会治理制度,以实现新安全格局、保障新发展格局”^[36]。党的二十大形成了以构建新安全格局为宏观背景的社会治理新基调，为未来一段时间里社会治理的转型指明了探索路径。这是党的十八届三中全会提出社会治理以来最为突出的变化，在新安全格局下可谓是“社会治理新转型”。

“总体国家安全观注重提高公共安全治理水平，公共安全治理是社会治理的重要内容，是事关人民群众切身利益的系统工程，更是社会和谐稳定的有力支撑。”^[37]党的二十大报告中，国家安全首次上升为独立的篇章，完整表述在“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”部分。社会治理与国家安全再一次出现统合，但却以新安全格局构建为统筹，社会治理成为国家安全体系中的一个子集，以社会治理现代化维护政治安全、社会安定和人民安宁。与党的十九大报告相比，党的二十大报告并非机械地以“国家安全体系中的社会治理维度”来融合社会治理，而是在内容上对其进行重新划分并有机地增补了党的十九大中“打造共建共治共享的社会治理格局”的具体要求，按照党的二十大报告中新安全格局的分类条目归入了“提高公共安全治理水平”与“完善社会治理体系”两个方面。这个改变使得社会治理呈现了全新格局，具体表现为以下三个方面。

一是社会治理与公共安全治理明确区分。在党的十九大报告中，公共安全属于社会治理中的一部分。党的二十大报告中明确将公共安全和社会治理与社会治安相区分开，是对国家安全风险认识的一大深入，同时也是对社会治理的细化。根据治理对象的不同，报告中明确提出要“建立大安全大应急框架”，从国家顶层设计的角度推动公共安全治理模式向事前预防转型。报告实际上将应急管理经常需要面对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件归于公共安全，并且直接归属于国家安全体系中的重要组成部分。这一部分内容更多涉及了不以人的意志为转移的客观事实，各级党委和政府负主要责任，与因人而异的社会治理有较明显的不同。对公共安全治理的布局彰显了党和国家在面临防灾减灾救灾和重大突发公共事件时，保障人民生命和财产安全的决心。而包括各类违法犯罪的社会安全问题，仍然归于社会治理体系，呼应了多元社会治理主体在社会治理中的作用，更便于发挥群防群治的作用。社会治理作为一个整体，通过发挥保障社会稳定的作用，同样服务于新安全格局。

二是系统性地对待人民内部矛盾。敌我矛盾、内部矛盾的处理方式有明显不同，散发的、个案的矛盾并不会影响到国家安全，但是必须警惕涉及安全问题的矛盾和有共性的个案，并且时刻关注矛盾升级。社会治理面对的是动态变化的、复合型社会矛盾，社会治理现代化就是在基层维护社会秩序和党的执政地位。我国的改革渐入深水区，正在触及深层的经济问题和社会问题，牵一发而动全身。现阶段区域之间结构性差异引发的矛盾已经成为主要问题，农村医疗、教育、养老等公共服务方面仍然处于明显劣势；后疫情时代经济复苏缓慢，受经济收入和物价波动影响，基层社会在经济利益领域的摩擦增多；社会资源分配的不均衡也同时容易引发社会心态失衡，诱发一小部分人的极端化情绪。总体上看，未来一段时期人民内部矛盾有增多的可能。“完善社会治理体系，最重要的就是防控化解各类矛盾风险，确保矛盾风险不外溢不扩散、不升级不变异。”^[38]党的二十大报告特别强调了新形势下人民内部矛盾的化解，在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，核心在于抓牢基层基础，以“矛盾不上交”的处理方式和态度坚持把矛盾化解在萌芽状态。对社会矛盾系统的、动态的关注是总体国家安全观和风险演化理论的革新，也同样扩展了新时代中国特色社会主义社会治理理论。

三是从风险防范到主动治理的治理新格局。党的二十大报告对于社会治理方向的布局更加宏大，将社会治理统合在国家安全的框架里，意味着在社会治理共同体的建设中，社会治理主体和利益关系主体间的关系更加和谐，在人民群众内部形成矛盾“解压阀”。新安全格局需要构建全主体参与的国家安全治理模式，让每个个体从社会治理主体身份向国家安全治理主体身份转变。建设社会治理共同体实质上也是在筑牢国家安全人民防线，将人民作为国家安全最稳固的屏障。新安全格局将人民作为国家安全的基础性力量，以底线思维、极限思维为重要原则进行预判和准备，因此人民内部的稳固至关重要，相当一部分发生在人民群众内部的安全治理内容可以通过完善风险沟通和纾解渠道、发挥治理主体能动性、重塑公序良俗和积极有为地参与社会治理等途径来实现。新安全格局下的社会治理的转型呼应了更高水平的安全需求。及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态就是维护社会秩序的长效机制，因此新阶段的社会治理必须更加重视基层工作，广泛依靠群众、发动群众营造群防群治的国家安全氛围。社会治理的目标是落实“人民安全”的根本宗旨，促成高质量的安全，为新发展格局提供根本保障。