钟开斌：国家应急指挥体制的“变”与“不变”——基于“非典”、甲流感、新冠肺炎的案例比较研究

一、引言

国家应急指挥体制是指一个国家应对突发事件的组织领导模式，是一个纵横交错的网络结构。在这个网络结构中，领导机构处在最上层，起着组织决策、指挥调度等最关键的作用；以领导机构为纽带，不同权力系统之间以及不同部门之间建立关系，发生作用。

研究发现，受政社关系、经济结构和社会转型等因素的影响，一个国家的应急管理体制处在不断变动的过程中。对典型案例的比较研究发现，新中国成立以来，随着经济社会发展和国家治理模式变化，我国的救灾体制不断进行调整变化。国家应急指挥体制作为国家应对突发事件的组织领导模式，无疑也会随着经济社会发展和国家治理模式变化而不断变化。

特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了一系列治国理政的新理念、新思想、新战略，在很大程度上影响甚至决定国家应急指挥体制的变革走向。本文所要研究的问题是，改革开放以来特别是党的十八大以来，我国的国家应急指挥体制究竟经历了怎样的发展过程？在此过程中，国家应急指挥体制哪些方面发生了重大变化，又有哪些方面基本保持不变？本文选取2003年抗击“非典”、2009年防控甲流感、2020年应对新冠肺炎疫情三个案例进行比较研究，来揭示我国国家应急指挥体制的“变”与“不变”。

二、分析框架与研究方法

应急指挥体制的核心是权责配置。突发事件应对活动中的权责配置，主要包括上下两个层次：上层表现为党委、政府等不同权力系统之间的权责配置，可称之为“系统间关系”；下层表现为不同部门之间的权责配置，可称之为“部门间关系”。因此，对我国国家应急指挥体制的分析，重点可以从党政间权责配置和部门间权责配置两个层次展开。

根据领导方式的不同，党的领导可以分为直接领导和间接领导两大类。根据党在突发事件应对中的介入程度和作用方式，可把国家应急指挥体制中的党政间权责配置分成“间接型”和“直接型”两大类。所谓“间接型”，是指突发事件应对主要被确定为政府职权范围内的工作，属于行政性事务，应急指挥由政府总负责，党主要在“幕后”起着总揽全局的作用，不直接进行指挥。所谓“直接型”，是指党从“幕后”走向“台前”，直接负责突发事件应对活动的组织指挥，政府在党的直接领导下负责落实党所研究确定的重大决策部署。通常，“间接型”国家应急指挥体制是一种“党委间接领导、政府直接主导”的体制，“直接型”国家应急指挥体制是一种“党委直接领导、政府具体负责”的体制。

根据部门之间关系的松紧程度，可把国家应急指挥体制分为“紧密型”和“松散型”两大类。所谓“紧密型”，是指成立由政府负责人牵头的应急指挥机构，整合相关部门的力量和资源，形成一种以“命令-服从”为基本特点的管理模式。所谓“松散型”，是指由相关部门之间基于自愿和信任开展合作，形成一种相互协商的“共同参与”型管理模式。“紧密型”国家应急指挥体制以“应急指挥部”模式或“领导小组”模式为代表，“松散型”国家应急指挥体制以“联防联控机制”为代表。

根据党政之间的权责配置和部门之间的权责配置这两个维度，可以把国家应急指挥体制分为四种模式。模式I：党委间接领导、部门联防联控。在党政间权责配置方面，党主要在“幕后”发挥指导、协调、督促、调查等间接作用，突发事件应对指挥工作由政府负责。在部门间权责配置方面，组成由主责部门牵头的跨部门联防联控机制，承担突发事件应对的组织协调工作。模式II：党委间接领导、政府统一指挥。在党政间权责配置方面，党主要起着间接领导的作用，突发事件应对指挥由政府负责。在部门间权责配置方面，组建由政府负责人牵头的应急指挥部，来负责突发事件应对的组织协调工作。模式III：党委直接领导、部门联防联控。在党政间权责配置方面，党从“幕后”站到“台前”，对突发事件应对工作直接进行指挥决策，政府主要负责调度执行。在部门间权责配置方面，相关部门组成由主责部门牵头的跨部门联防联控机制，统筹协调开展突发事件应对工作。模式IV：党委直接领导、政府统一指挥。在党政间权责配置方面，由党直接进行指挥决策，政府负责协调调度。在部门间权责配置方面，政府成立由政府负责人牵头的应急指挥部，进行统一协调调度。

本文选取2003年抗击“非典”疫情、2009年防控甲流感、2020年应对新冠肺炎疫情三个案例进行比较研究，来分析我国国家应急指挥体制的演变过程。第一，这三个案例均为我国在过去20年间发生的重大传染病疫情，对同类事件进行比较具有“可控性”。第二，在这三个案例中，国家应急指挥体制表现出显著的差异，在很大程度上可以揭示过去20年国家应急指挥体制的演化轨迹和未来可能的发展趋势。

三、案例比较：“非典”、甲流感、新冠肺炎

（一）2003年抗击“非典”

2003年发生的“非典”疫情，是一场突如其来的严重传染病灾害。4月24日，全国防治非典指挥部成立，由党中央、国务院、军队系统和北京市的30多个部门和单位的人员组成，下设防治、卫生检疫、科技攻关、后勤保障、农村、宣传、社会治安、外事、教育、北京10个工作组和办公室，办公室设在国务院办公厅。指挥部主要承担四项任务：一是贯彻落实党中央、国务院关于防治非典工作的决策和部署，统一领导、指挥和协调全国非典防治工作。二是核实各项工作预案，分析、研判疫情，提出紧急应对措施；组织、协调成员部门（单位），配合地方开展防治工作；帮助解决地方防治工作中遇到的实际问题。三是对各地防治工作进行指导、检查和督促。四是研究、处理其他有关防治非典的重大事项。

从党政间和部门间权责配置两个维度来看，2003年抗击“非典”的国家应急指挥体制，是一种非常典型的“党委间接领导、政府统一指挥”模式（模式II）。在党政间权责配置方面，党中央主要通过召开会议，听取汇报，作出重大决策部署等方式，发挥间接领导的作用，疫情防控的组织指挥由政府具体负责。在部门间权责配置方面，采取的是应急指挥部统一指挥调度的模式，全国防治非典指挥部由党中央、国务院、军队系统和北京市的30多个部门和单位的人员组成，由国务院分管副总理任总指挥，办公室设在国务院办公厅。

（二）2009年防控甲流感

2009年的甲型H1N1流感也影响到我国。5月1日，我国正式成立国家应对甲型H1N1流感联防联控工作机制，由卫生部部长和卫生部党组书记、副部长担任召集人，下设综合组、口岸组、医疗组、保障组、宣传组、对外合作组、科技组、畜牧兽医组八个工作组和专家咨询委员会。国家联防联控工作机制的主要职责为：定期会商研判疫情发展趋势，研究确定防控策略；商定防控工作相关政策、应对预案和重大措施；统筹协调和指导各相关部门各地区落实各项防控措施，并组织对防控工作落实情况进行督导检查。

应对甲流感的应急指挥体制，是一种典型的“党委间接领导、政府部门联动”模式（模式I）。在党政间权责配置方面，党主要通过开会研究、作出指示、提出要求等方式，发挥间接领导作用；政府负责疫情应对的组织指挥工作，研究部署防控措施。在部门间权责配置方面，组成由主责部门牵头的国家应对甲流感联防联控工作机制，承担疫情防控的组织协调工作。联防联控工作机制由卫生部主要负责人担任召集人，下设八个工作组和专家委员会，解放军和武警也作为成员单位参与其中。

（三）2020年应对新冠肺炎疫情

2020年初，一场新型冠状病毒肺炎来势汹汹。1月25日，中央政治局常委会召开会议决定，党中央成立应对疫情工作领导小组，在中央政治局常委会领导下开展工作；党中央向湖北等疫情严重地区派出指导组，推动有关地方全面加强防控一线工作。中央应对疫情工作领导小组组长为国务院总理李克强。中央应对疫情工作领导小组成立后，原来由国家卫生健康委牵头成立的疫情联防联控工作机制也调整为国务院联防联控机制，下设综合组、医疗救助组、医疗物资保障组、生活物资保障组、科研攻关组、专家组等工作组，并向全国多地派出工作指导组（督导组），全面参与地方疫情防控工作。由此，形成了一个中央应对疫情工作领导小组就重大问题进行研究部署、国务院联防联控机制负责协调调度的组织领导体制。

新冠肺炎疫情应对的应急指挥体制，是一种典型的“党委直接领导、部门联防联控”模式（模式III）。在党政间权责配置方面，党中央成立应对疫情工作领导小组，对疫情应对工作直接进行决策部署，政府主要负责落实党的决策部署，开展协调调度。在部门间权责配置方面，组建国务院应对疫情联防联控机制，各部门之间分工合作，协调开展疫情应对工作。

四、结论与讨论

实践表明，国家应急指挥体制不是一成不变的，而是处在动态发展变化中。从2003年抗击“非典”、2009年防控甲流感、2020年应对新冠肺炎疫情三起典型案例比较研究来看，在各种重特大突发事件的应对活动中，我国国家应急指挥体制是一个动态发展的过程。这个过程集中呈现出“变”与“不变”相互交织的特点，以“不变”为核心、“变”为补充。

所谓“变”，主要表现在两个方面：一是党在突发事件应对中的领导方式从“间接领导”转为“直接领导”。2020年应对新冠肺炎疫情，党从“幕后”走到“台前”，直接对疫情应对进行指挥。二是更倾向于采用跨部门联防联控机制，较少启动指挥部模式。2009年防控甲流感、2020年应对新冠肺炎疫情组建的是跨部门联防联控机制。所谓“不变”，主要表现在两个方面：一是通过召开会议、听取汇报、研究部署等各种方式，党在突发事件应对中始终发挥着领导核心作用。二是按照“优化协同高效”的原则，不断强化跨部门协调联动。随着全面加强党的领导进一步贯穿于深化党和国家机构改革过程中，预计类似新冠肺炎疫情应对的“党委直接领导、部门联防联控”模式（模式III）在未来一段时间内将更为常见。