李明：突发事件治理话语体系变迁与建构

 【编者按】基地兼职研究人员、出站博士后、国家行政学院应急管理教研部李明副教授在《中国行政管理》上发表《突发事件治理话语体系变迁与建构》学术论文。此项研究是薛澜教授主持的国家自科基金委2016年第3期应急管理项目《智库研究项目》“‘十三五’期间我国社会安全风险治理研究”(编号：71642005)资助下的成果产出。

突发事件治理话语体系伴随了中国几千年的文明进程，经历过一次次全面性转型，回应了不同历史时期的社会需求。在中外治理理论与实践基础上，我们应该聚焦公共安全目标，建构中国主导的突发事件治理话语体系。

一、突发事件治理话语体系

话语体系的功能是以语言等各类表意符号陈述事物，建构特定领域的外部“现实世界”。突发事件治理话语体系的形成与变迁，发端于该领域社会实践。话语体系形成后，又影响并规范特定领域外部世界，这种影响力量就是话语实践。

(一)话语体系及其构成要素

话语是围绕同一事物的相关问题、话题、议题的陈述，外在形式包括一切正式、非正式言语、书面文本等陈述的集合，即米歇尔·福柯的“符号系列的整体”。[1]话语的基本组成单位是陈述，它是句子或命题加上事物的主体性、境遇性的表达。因此，即使不同场合中完全相同的概念或命题，也不构成完全相同的陈述。灾害概念在不同时期的内涵和外延的陈述也不尽相同，纵向上古代多指自然灾害，近代工业革命后加入了技术障碍，当代含义则更加丰富;横向上，不同国家的灾害内涵、外延也有很大差异。

话语中的陈述都是通过主体链接起来，形成相互支撑的网络，众多主体的话语集合形成话语体系(Discourse System)。话语体系是某一领域的思想理论、文化和知识的系统化叙述。按福柯的观点，话语体系包含即话语对象、陈述方式、概念和理论(或策略)等4个维度。[2]从当代我国话语体系发展路径看，其内容要素是由话语主题，即说什么;话语主体，即谁和谁对话、言说;话语载体，即怎么说等三部分构成。

(二)话语体系与社会实践的关系

话语体系源于特定领域的社会实践活动，话语本身也是一种社会实践，并对特定领域的社会实践产生影响，被称为话语实践。网络社会中，话语实践的影响越来越大，有时甚至可以改变社会实践进程。

马克思、恩格斯基于辩证唯物主义观点，首先肯定语言源于人类劳动、生活过程，但也强调语言的思维特征，还提出“语言是思想的直接现实”的命题。[3]巴赫金确立了超语言学(Trans linguistics)观念、对话原则(Dialogism)和“意识形态符号论”等观点，强调了话语的对话本质。福柯提出话语理论，认为话语不仅是思维符号和交际工具，“人通过话语被赋予权力”、“只做话语追随者，就缺乏话语权”、“越系统地使用为人认同的、自己的话语，便越能获得话语权”等观点。[4]

哈贝马斯提出“实践话语”观念，认为“实践”是个体间的相互作用，即“交往的实践”。[5]他强调公共议题参与者通过话语媒介进行提议、批判、争论和证明，最终通过多元价值主体间对话达成合理共识。[6]布迪厄的场域理论、考夫卡的行为环境论、勒温的生活空间论，以及福克斯和米勒的公共能量场论，都揭示了客观事物对特定话语的影响。一定时空的实践是话语体系形成的基础，中国学术话语体系当代建构，也将从民族的历史性实践中取得实体内容。[7]

(三)突发事件治理话语体系、结构及其变迁

突发事件治理是最早的社会实践话语，伴随着人类社会的始终，并逐步形成了自身的话语体系，它与灾害状况、社会治理模式等关系密切。它使各方通过沟通对话，寻求集体解决方案，共同抵御自然和人为灾害。

突发事件治理话语体系及其变迁，主要包括以下几个方面(见图1)：一是表现形式，早期以自然灾害和传染病疫情为主，后来随着工业化、城市化进程增加了事故灾难、社会安全类事件，体系名称也由“灾害”转为“突发事件”。二是发生原因，从早期灾异原因的鬼神化、唯心主义解释，到近代以后的科学、绿色发展理念。三是治理目的，从早期为维护社会稳定、统治秩序，到后来的保护生命财产，到今天的“生命至上”原则。四是治理机构，中央到地方各级政府、政府各部门的治理机构分工协作，但形成“地方为主”的表述。五是参与主体，早期的政府为主，到企业、非政府组织、社会组织、公众、国际力量的广泛参与。六是救援行动，由非组织化、非专业救援，到专业救援、志愿服务和自救互救。七是治理过程，早期多表述为事后灾害救助，当代多预防、监测、预警、救援、重建等全环节、全流程的治理表述。八是灾后重建，由早期的个体行为，到个人、政府、社会、市场等手段并用的PPP模式。

二、我国突发事件治理话语体系的渊源

话语理论对突发事件治理话语体系建构与变迁进行了重新诠释。我们有必要对照我国古代、近现代、SARS事件前后的几次话语大转型，思考如何建构新的突发事件治理话语体系。

(一)古代和近代的灾荒治理话语体系

在古代几千年突发事件治理过程中，我国建立了一套独特的应对灾害、救济饥荒的定义、制度、措施等被称为荒政的“话语体系”。荒政中所涉及的灾害主要指形成饥荒后果的自然灾害和瘟疫事件，并以“天谴论”、“灾异说”等解释灾害成因。荒政的直接目的是“救荒活民”，所以又被称为“救荒活民术”。[8]荒政措施常被表述为禳弭、籴粜、赈济，镯免、调粟、安辑、仓储等概念，虽则贯穿灾害治理的全流程，但重在灾荒后的救助，其他环节付之阙如。[9]中国特定的灾害多发的生存环境，决定了古代荒政著述最为丰富，有些治理思想和防灾减灾工程技术至今仍然在发挥作用。比如，粮食储备思想，疏通导流、分(蓄)洪技术，都江堰、赣州防洪工程等。

到了19世纪末，洋务运动为背景下的“丁戊奇荒”事件救济为分界，突发事件治理话语体系发生了近代化转型。人们开始超越了“天象示警”观念，侧重从气象科学角度解释灾害成因，并从经济、社会、生态等因素探讨灾后饥荒问题。[10]开始着手建立近代化救灾机构，完善报灾、勘灾、审户、查赈、放赈、移民就粟和植树造林等措施。[11]民国早期还引入救灾资金预算概念，将救灾经费纳入预算。[12]商人的“商赈”、传教士的“教赈”也开始进入全社会话语体系，民间力量有了救灾话语权，中国近代化的慈善概念也逐渐为人所知。[13]

从中国古代到近代，传统荒政话语也吸收了外来救灾制度、经验和科学技术，但由于社会动荡影响，近代灾害治理话语体系的转型是不完全的。一直到新中国成立后，灾害话语体系得到了全面改造，并以SARS事件为界限，形成了两个截然不同的阶段，并为下一步全面转型奠定了基础。

(二)解放后到SARS事件前的灾害治理话语体系

从新中国成立到“SARS事件”前的54年间，影响我国范围最广泛、损失最大的灾害仍然是洪涝、干旱、地震等自然灾害。全国共发生全流域性大洪水8次，1950年西藏察隅8.5级地震开始，共发生7级以上强地震10余次。[14]这一时期，社会主义革命和建设成为整个社会的主流话语，灾害治理话语体系也完成了中国历史上最大的转型。

一是对灾害概念的全新认知。解放后，人们以辩证唯物主义观念认识灾害起因，提出灾害可防可治的观点，甚至提出“人定胜天”的思想。同时，以阶级观点解读灾后饥荒，认为灾荒是统治阶级的剥削压迫的必然结果，社会主义不存在饥荒。大跃进、文革期间，全国上下对灾害影响估计不足，提出在短时期内消灭灾荒的观点，发生大量隐匿或虚报灾情现象，引发一些灾难性后果。

二是灾害治理思想表述。新中国初期，百业待举，政府财力有限，自力更生、生产自救的定位，构成新时期灾害救助话语体系的思想基础。对内，各级政府坚持生产救灾，劝阻灾民逃荒，并积极安置灾民，改变以往灾民为逃荒远走他乡就食，缺乏生产自救的问题;政府机关、国营和集体企业成为救灾主体，民间力量、公众参与有组织地进行。[15]对外，受国际环境、国内政治等因素影响，我国对国外经济援助持消极态度，如1976年的唐山大地震就拒绝了大量国际援助。[16]

三是行政管理体制话语。建国初期，政务院成立中央救灾委员会，确立中央主导、地方配合、部门参加、动员民众的政治动员救灾模式。[17]各级政府的民政、水利、农业、地震、气象、卫生防疫、劳动安全等机构全面建立，并成立黄河、长江、淮河、海河、太湖、松辽委员会等跨流域专司机构。灾害救助资金实行统收统支，灾害发生地的地方政府缺乏财权。[18]

四是灾害救助措施话语。灾害救助措施实行“政府主导、分级管理、社会互助、生产自救”的方针，以政治动员、人民战争方式实行群防群治，实施监测、预报、防灾、抗灾、救灾、物资运输、重建和经费管理等举措。加强了紧急赈济、以工代赈、社会互济、医疗防疫等措施，并向灾区派出视察组、慰问团了解灾情、检查抗灾救灾。对口支援成为中国特色的救灾模式，“一方有难，八方支援”是这一特色的经典表述，也是中国救灾模式的重要经验。

五是防灾减灾话语。防灾减灾实行“预防为主，防救结合”的理念，从消极、被动地接受灾害救济，转变到主动地防治灾害，成为灾害治理的基本做法。新中国高度重视防灾抗灾工程建设，在“一定要把淮河修好”、“一定要根治海河”、“一定要把黄河的事情办好!”、“深挖洞、广积粮”等号召下，开展了兴修水利、修坝、疏通水道等大型工程的人民战争，成为防灾减灾的重要措施。

六是新话语体系中的人民军队。中国军队大规模、成建制地参与灾害治理，是由人民军队性质决定的，这也是各国军队非战争军事行动的基本职责之一。新中国建立后，军队作为救灾突击力量，以其快速反应、纪律严明、组织严密、动员有力等特点，成为1963年洪水，1966年邢台地震、1976年唐山地震等灾害救助中急难险重任务的主要承担者。[19]

(三)当代应急管理话语体系

我国2003年的“非典危机”事件后，南方冰冻雨雪灾害、汶川特大地震、瓮安事件、玉树地震、舟曲泥石流、雅安地震等重特大突发事件接踵而至，推动了应急管理话语体系的全面建立。

一是应急管理概念形成。知网检索结果中，标题含“应急管理”一词的学术文章数，从1986年开始出现，但到2002年只有27篇，到2003年SARS事件当年超过100篇。到2008年汶川地震、南方冰冻雨雪灾害事件后激增，每年维持在400篇以上。网络安全、恐怖袭击、生态安全、城市大人流等表述非传统安全的概念激增。突发事件的应急管理话语体系变化，反映了公众更广泛、全面的公共安全需求。

二是应急管理话语体系建构。20世纪末的风险社会形成，美国、俄罗斯、德国、日本、英国、法国等国家，纷纷建立应急管理体系，该体系成为维护公共安全的重要工具。应急管理以各类突发事件紧急情况处置为核心，以事后应急救援为重点，保护人民群众生命、财产安全。在2003年的非典事件中，政府通过完善制度、改进管理、建立机构、回应公众，开始了“一案三制”应急管理体系的全面建构。

三是应急管理机制话语形成。围绕突发事件的日常、事前、事发、事后各环节，风险评估、预防准备、监测预警、信息报告、应急处置、应急救援、恢复重建、危机沟通等话语人们耳熟能详。这些话语对整合救援力量、应急信息、应急资源实现政府内部、整个社会之间应急管理一体化，解决应对失策、信息不畅、管理混乱、资源分配失衡等问题发挥了巨大作用。

四是社会参与话语开始形成。汶川地震中，应急志愿者作为社会力量参与救灾活动，第一次大规模地登上历史舞台，标志着中国志愿服务发展到新阶段。[20]我国发挥了公众第一时间的自救互救优势，以及社会组织决策简单、熟悉情况、响应及时、成本更低的特点，通过公众灾害教育，发展应急志愿服务，加强培训演练，推进了重特大突发事件应急管理的政府、企业、社会组织、国际组织、群众个人等各类主体共同参与。

五是应急管理信息公开透明。2003年SARS事件中，疫情倒逼政府信息公开、新闻发言人制度的建立，第一部信息公开法规《广州市政府信息公开规定》出台，全国首场“非典”疫情新闻发布会举办。公众距离突发事件现场更近，更具灾害信息优势，加上网络和智能手机普及、自媒体发展，从灾害信息的被动接收者变为主动生产者。政府信息公开由突发事件应急管理领域扩展到政府管理各领域，政府信息“公开是常态，不公开是例外”已成为社会各界共识。

六是应急管理国际合作话语。突发事件在涉及人员、影响范围等方面，往往是具有跨越国家边界，需要共同应对的特点。应急管理最容易取得国际共识，较少受政治和利益因素干扰的领域。从2003年SARS事件开始，我国开始与国际组织、各国政府开展应急管理国际合作，汶川地震的灾害救助、灾后重建的国际合作规模空前。我国当代应急管理话语体系中，国际合作成为贯穿重特大突发事件应急管理全过程的因素。

我国突发事件治理话语体系从古代和近现代着眼于灾后饥荒的荒政话语体系，到新中国成立以后抗击灾害、消灭饥荒的救灾话语体系，一直到事件前的风险治理、应急管理话语体系，其变迁呈现出自身的特有规律，也为我们深入推动这种转型奠定了基础。
 

三、中外突发事件治理话语体系经验与转型

从纵向维度，突发事件治理话语体系从古到今的对象范围、原因、目的和指导思想、主体、救灾措施等要素发生了巨大变化，展现出一定的变迁规律。从横向上看，近年来世界各国形成的突发事件治理话语体系也呈现一些共同特征，这些都为我们推动话语体系转型指明了方向。

(一)中国突发事件治理话语体系变迁趋势

将话语体系表述名称冠之以“灾害治理话语体系”、“应急管理话语体系”或“突发事件治理话语体系”，都很难完整概括当今这一领域的治理模式。从表1中话语体系几个核心要素变化规律可以看出这点。

当代对灾害或突发事件原因的解释，越来越倾向于用综合、科学、绿色、环保等理念去表述。今天，困扰中国古代和近现代的灾后饥民、饥荒问题已基本解决，作为古代理想的“民本”话语，已经在灾害救助中得到广泛应用。突发事件治理的目的和指导思想，越来越指向更核心的公共安全需求。救助措施日益由不同层级间政府的转移支付手段转向市场化、社会化手段。救助主体越来越丰富、多元、全面，通过后现代公共行政理论主张者所说的“一些人的对话”的话语形成模式，逐渐开始建构独特的突发事件治理话语体系(见表1)。

(二)世界各国突发事件治理话语体系

随着人类活动影响急剧增强，事故灾难、恐怖袭击、环境破坏等人为事件在世界各国突发事件中所占比例不断增加。到20世纪末，世界开始进入风险社会，各国开始灾害治理向应急管理、风险管理、公共安全的话语体系转型。

一是突发事件类型、原因与治理目标。各国一般表述为洪水、地震等自然灾害，化生放核、大停电等技术故障，以及火灾、恐怖袭击、大规模枪击等人为灾害和传染病疫情(Epidemic)等类型。各类事件发生原因由原来超自然或唯心解释，到今天的技术缺陷、管理漏洞、文明冲突等多元表述。治理目标定位于为提高系统恢复力(Resilience)、降低系统脆弱性(Vulnerability)、保持政府业务可持续性(Sustainability)等方面。

二是政府话语主体。各国都建立综合性、专业性突发事件应急管理机构，出台大量政策、制度、标准、措施，并成为政策性话语的主导力量。如，美国三里岛核事故后建立联邦应急管理署(FEMA)，9.11恐怖袭击事件后纳入国土安全部(DHS);俄罗斯建立的联邦民防、紧急情况及消除自然灾害后果部(简称联邦紧急情况部)及其人数庞大、军事化的救援队伍;德国在联邦政府内政部建立公民保护局、技术救援署(THW);英国内阁紧急事务秘书处(CCS)，后纳入2010年建立的国家安全委员会(NSC)。此外，各国发生突发事件后，多规定首先由冷战时期民防机构转换来的地方政府应急管理机构(EMO)响应，能力不足时可向更高层级政府申请支援。

三是对话参与主体。新公共管理运动后，突发事件应急管理成为各国企业、非政府组织、志愿者参与较多的领域。主要分布在救援、医疗、筹资、灾后重建、人员培训等领域的机构与志愿者，共同参与应急管理事务沟通对话与合作。受灾人员的自救互救、第一响应人救助，以及其他如专注医疗救援的国际红十字会，从事生命救援的阿根廷白盔委员会，受托经营英国内阁应急规划学院(EPC)的信佳集团公司(Serco Group)等机构，都反映了当代应急管理话语体系参与主体的丰富性。

四是治理过程话语。各国应急管理高度流程化，一般包括事前、事发、事中和事后四个阶段，是应急管理话语体系的重点。应急管理完整流程主要包括减缓、准备、响应和恢复的循环圈。[21]其中，减缓是指政府通过风险登记、政策性保险、商业保险等机制，预防、缓冲未来灾害的冲击;准备是指做好灾害社区规划、预案、演练和教育培训;响应是指事件发生后的预警、撤离、避难、救援、协调资源等灾害响应行动;恢复是使系统和社区恢复到其初始或相近状态。

五是救援行动话语。应急救援行动包括组织营救、撤离、紧急医疗救助以及保护危险危害区域人员等行动。各级政府应急管理办公室和应急指挥中心，基于统一性、标准化、规范化的事件指挥系统、应急通信系统和跨部门应急协调系统，配合、协调有关专业指挥官进行统一指挥决策，由专业化救援队伍借助于救援装备实施救援行动。

六是灾后重建话语。灾后的恢复重建是突发事件循环中的重要环节，按照各国通行做法，主要包括损失评估、残留物清除、环境净化、建立灾害救助中心、做好危机心理咨询等工作。重建资金来源有事件受影响者、保险、政府、社会等，市场化的保险发挥越来越大的作用。

各国突发事件类型，由自然灾害为主，过渡到自然灾害、技术缺陷、人为灾害类各类事件概念;话语体系由单一官方话语为主，转换到多元社会主体的叙述;救援行动、灾后重建等话语，呈现全流程、标准化、规范化趋势;由注重后果的灾害治理，前移到事件发生的应急管理、事发前的风险治理，一直到今天各国的“国土安全”、“国家安全”、“公共安全”等话语表述。

(三)公共安全治理话语体系的转型趋势

党的十八大提出加强公共安全体系建设观念，之后又提出新公共安全观、总体安全观，是对国内外突发事件治理话语理论与实践的总结和升华，主要反映了以下几方面转型趋势。

1.反映人类基本需求。马斯洛的需求层次说将基本需求分为生理、安全、社交、尊重与自我实现5个层次，在基本生存需求满足后，人们的公共安全需求将会更为迫切。虽然学界对需求层次说的思想基础、层次划分存在争议，但生存需求与公共安全需要的辩证关系，及其对人类社会的重要性为人们所认同，也是新公共安全话语体系的建构基础。

2.治理目的与本质的表述。公共安全是风险社会的根本治理目标，“应急管理”、“危机管理”和“风险管理”是实现公共安全的手段，突发事件治理根本上是公共安全治理。“国家安全”、“军事安全”等高阶政治范畴话语体系，正逐步将各类突发事件等低阶政治范畴包括在内，形成总体安全、非传统安全的公共安全话语体系。各国政府各类机构的职责表述中，越来越多地增加“安全”、“公共安全”话语，甚至原来冠之以“应急管理”、“危机管理”等词语的突发事件治理机构的名称，改为“国土安全”、“公共安全”等词语。

3.体现以人为本话语理念。公共安全源自人民群众的基本需求，事关人民群众安危，是突发事件治理的根本目的。人民群众温饱解决后，食品、环境、生产、网络、恐怖袭击等事件频发，人们不安全感增强。新话语体系将凸显人的价值、公共性，侧重从人本理念、公共服务角度论述治理问题。新的治理模式不仅包括突发公共事件应急处置中“不惜一切代价”、“生命至上”、“确保生命安全”的理念，更强调人民日常生活的“高压严打态势”安全感，政府管理的公开透明，人民群众的全面参与。

4.植根灾害治理传统话语。公共安全治理话语体系应充分吸收传统文化中的“忧患意识”、“居安思危”等危机观念，作为内在公共安全思想基础。汲取古代灾害治理话语体系中的民本思想，做到“以人为本、以民为本”。以辩证思想处理安危、治乱关系，做到“安而不忘危、治而不忘乱”。具体治理策略上，在“以防为主、防抗救结合”理念下，充分做到“有备无患”。

5.保持开放性话语姿态。公共安全是人类共同需求，公共安全话语体系共识最多、受意识形态影响最小。国家间交流呈现从“金元外交”，到“经援外交”，再到“救援外交”的转换。世界事务中的“国际救援”、“救援合作”、“海上搜救”、“人道主义援助”、“反恐合作”等成为国际话语体系热点，也应成为中国建构公共安全治理话语体系的重要路径。

突发事件治理贯穿中外历史全部进程，各时期的话语表现形式从古代荒政、近代灾荒救济、新中国灾害救助，到当代国内外应急管理等变迁，最终指向公共安全目标，为未来公共安全治理话语体系建设指明了方向。

四、建构以公共安全为核心的突发事件治理话语体系

近年来，我国提出了公共安全体系建设目标，强调了公共安全理念、以总体国家安全观统揽全局等话语体系。突发事件治理聚焦公共安全，不同于以往的实用性、工具性价值观，亟需对原有的突发事件治理话语体系进行全方位重构。

(一)确立公共安全治理话语体系核心价值。应秉承“以人为本”，“生命安全高于一切”的观念;体系目标从维护社会秩序，过渡到维护公众安全，秩序是安全的手段;对话方向由单向、自上而下，过渡到双向、上下交互的对话过程;运行方式由行政决策、强制服从、指挥命令，过渡到政府与社会的合作协商、伙伴关系、协调认同方式。公共管理话语体系以合法性、参与性、公开性、透明性、回应性、法治性和责任性等为基本特征，[22]公共安全治理话语体系也是如此。最终由单一的自我演说，走向政府、社会共同治理，发挥各自优势，构建良性互动的话语体系。

(二)建构政府与社会的话语沟通平台。新媒体使民间话语体系影响力日增。新公共安全治理话语体系的形成中，除拓宽应急沟通、协作、联系渠道，畅通应急预警、广播、通信等手段，利用广播、报纸、电视等传统媒体之外，应充分利用数字杂志、数字报纸、数字广播、手机短信、桌面视窗、数字电视、数字电影、触摸媒体等网络融媒体带来的多元化、双向话语沟通平台。发挥政府主流平台的公共安全话语体系主导作用，推动社会各界的沟通、协商、对话，并鼓励社会各界的广泛参与，实现政府治理话语和社会组织、社区居民话语在多种平台上的良性互动。

(三)公共安全话语体系重点领域。体系建构应确定重点，关注经济、社会领域的食品、环境、巨灾、气候变化、恐怖袭击、信息等安全需求。沟通协调对话的重点由短期应急处置到长期制度建设、防范风险与应急准备，尤重风险评估、预案建设、政务公开等。加强公共安全的信息情报工作，加强政府内部、政府与公众之间就特定领域安全问题的对话机制建设，防止各个领域、主体的各说各话。

(四)政府公共安全治理话语一体化。政府内部的公共安全体制、政策是话语体系的依托框架，决定了话语交流主体及其交流沟通模式。将履行公共安全、应急管理功能的数十个委员会、指挥部、领导小组等跨部门议事协调机构职能，以及相关政策、法规、预案、规程、标准等官方话语载体，进行理清整合，统一负责风险分析、应急准备、监测预警、应急处置、恢复重建等职能。为最终整合各类公共安全职能，成立实体的公共安全委员会奠定基础。

(五)理清政府间公共安全话语边界。公共安全事权纵向划分，决定了政府间公共安全话语范围，也是话语体系建设重点。从公共产品角度，国防、外交、国家安全等事务，为全国公众无差别享有，事权应属中央政府;损害跨区域的重特大自然灾害、流行疾病等服务，则属中央和地方共同事权和支出责任;区域内的自然灾害、安全生产、社会安全事件等服务，应属地方事权范围。为确保各地基本公共安全服务大体均衡，中央应完善转移支付制度，平衡事权与支出责任。

（转自《中国行政管理》杂志社网站，省略本文参考文献）