彭宗超：政府治理导向的中国行政管理体制改革

十九届四中全会以后，清华大学公共管理学院对全会精神的学习非常重视，已经配合主办方教育部承办了一次全国性的专家研讨会，取得了很好的效果。本周学院党政联席会讨论今天会议准备时决定，我们学院党委应该配合国情研究院再组织这样小范围的研讨会，以便能交流得更加深入一些。

借此机会，我想就学习四中全会精神谈一点个人体会与看法。前不久应中国行政管理学会邀请，参加学习四中全会精神座谈会，我在会上做了一个发言，发言题目是《政府治理导向的中国行政管理体制改革》。这里也想与大家分享我当时的发言与体会，向大家求教。

十九届四中全会对于中国行政管理体制改革有专门的要求，其中我特别注意到“政府治理”这个导向。以前提到比较多的是“政府管理”，而现在明确提出“政府治理”，这是非常值得重视的转变。这个关键词不只是放在正文当中，而是写到行政管理体制改革的标题性要求中了，因此这个导向更值得关注。

“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”是一个大的原则性要求，下面在行政管理体制改革里，明确提到“国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。”这里提到的国家行政管理很重要。另外还特别提到“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。”这里首先强调了行政机关的人民性，这与“以人民为中心”的思想是一脉相承的。

同时强调了创新性，我们既要依法行政，同时又强调创新性。此外，还有效能性、服务性等内容，这些概念都不是本次会议首次提出，但是把他们融在一起确实具有非常强的标志意义，形成了非常重要的原则性要求。

十八届三中全会《决定》中就提到政府治理的概念，《党的十九大报告》在“社区治理体系建设”的要求中也提到了“政府治理”，现在十九届四中全会决定在行政管理体制改革总体目标要求里提到“政府治理”，这确实带有导向意义。

在政府治理的概念方面，10年前党和政府的相关文件不太讲政府治理这一概念。学者们一直在探讨，这种探讨也是一个逐步发展的过程。我在中国知网里搜“政府治理”主题词，2000年以前没有上百，2002年开始上百，2008年大概上千，2013年以后是上两千。2013年的时候，党的十八届三中全会决定里明确提出，“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。

这种学界研究和党与政府政策之间的互动关系可能是一个个案，将来我们可以进一步研究：学界研讨的主题达到什么程度会引起党和政府关注，达到什么程度时会反映在党和政府文件中？

现在回过头来看，政府与学界之间确实是有互动和呼应的。本世纪初我们最初研究听证制度时，曾使用治理概念，而且不仅是一般的治理，是公共治理这一概念。当时政府治理和公共治理概念提得都比较少。在国际文献中，当时使用政府治理、公共治理概念也很少，甚至当时学界还有一种看法，治理这一概念不适合用于政府管理情景。

随着学界探讨的逐渐增加，相关概念逐渐被学界与实务界接受，中央文件中也逐步明确应用了“政府治理”概念，这说明学界的新概念和新思想对于政府实践是有参考价值的。当然原有的政府管理传统模式也并不要彻底改变，政府主导的模式是中国特色，也是制度优势，是必须坚持的。同时，政府可以吸收有关治理概念中能够借鉴和为我所用的方面。

在学习十九届四中全会文件的过程中，我认为，要全面把握政府治理的要求，不能单纯从行政体制改革要求这一部分去学习，还应该在全文中把握会比较好。《决定》中包含了党政关系和政府市场及社会关系的一系列深刻论述：

在党的领导制度体系方面，《决定》明确指出，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。

在法治体系方面，也提到坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。

在社会主义基本经济制度方面要求，坚持社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。这是政府与市场关系要求。

在社会治理方面，也同样明确要求完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。

在行政体制改革的具体要求方面，提出以推进国家机构职能优化协同高效为着力点；完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，体现了与上述几大关系要求密切衔接；还要求让政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。此外还要求充分发挥中央和地方两个积极性。以前没有引入“治理”概念，政府管理通常重视政府自身的作用，强调自上而下的控制，现在强调市场、社会等各方面力量的作用，强调上下互动，发挥中央地方两个积极性，这在一定程度上与“治理”这一核心理念非常一致。

我个人理解行政管理体制改革标题里提到的“政府治理”，是非常明确的总的行政管理模式转型要求，它应该具有重要的目标导向意义，因此我觉得这是很值得公共管理学界高度关注的。

以上就是我的一点体会，也请各位指教，谢谢大家！