基地首席专家薛澜教授：以天津爆炸为鉴重构治理体系

 【编者按】(转自凤凰网大学问）10月11日，基地首席专家薛澜教授参加由凤凰大学问和中国政法大学公共决策中心联合组办的蓟门决策第91期“从天津爆炸看我国应急管理体系建设”，进行了主题发言。

以下是薛澜的演讲内容整理：

• 我国应建立第三代应急管理体系：风险治理体系

关于天津港爆炸事件，因为目前调查报告没有完全出炉，所以还有很多的东西需要我们进一步地了解。但是从整个应急管理体系建设的角度来讲，有几个方面的问题值得我们去考虑。第一，从2003年一直到现在，我把我国应急管理体系建设叫做第二代应急管理体系。第一代就是2003年之前，还是一种分灾种的灾害应对。到了2003年之后，我们真正建立了国家整体的应急管理体系。我想也许今后的第三代，应该考虑的是风险治理体系。所以我觉得这件事情最大的启发，就是应该真正实现所谓应急管理的关口前移的问题。
我们一直说我国是风险社会，安全生产方面存在各种漏洞问题，其实可以说是比比皆是。就在昨天，安徽芜湖发生了爆炸，回头一查，马上就知道肯定是违法，按安全生产的基本规则去查，肯定是有问题的。事前根本没有投入足够的关注。

• 风险治理要首先解决官僚的政绩逻辑

风险治理可以说全世界都存在这个问题，就是典型治理失灵。因为风险治理，大家都不愿意提前投入资源解决这个问题。要是全国范围内把不符合各种安全生产规定的事情都解决，我觉得要花很大的力气，可能要动用很大的资源。但是，事先消除风险这件事看不到政绩，这个政绩是无形的，可能五年十年之后才能见效。所以在地方政府官员资源有限的情况下，理性的选择就是不去做这些事情，或者做一些表面的文章。
我想这个问题，我们决策者要考虑，通过什么样的机制把这样的问题真正解决。我觉得对于风险治理来讲，实际上就是怎么样能够真正消除安全生产的各种隐患，我想这方面我们需要下大的力气。
 

• 垂直和横向的跨界管理导致混乱是普遍问题

第二方面涉及到怎么样解决跨界管理的问题。这一次天津港的事件也同样存在这样的问题。我们国家各种行政体制的设计，纵向有一套体系，横向有一套体系，条条框框之间的关系，在日常的管理和突发事件情况下怎么去解决？这是我们应急管理领域普遍碰到的问题。
一般来讲，咱们是分级相应的，最低一级，最高四级，按照这个来确定。如果从这个层面来讲，天津成立一个指挥部我觉得是正确的，很奇怪的是，至少我的印象是当时并没有对外宣布成立这样的指挥部，我估计可能确实是凌晨成立了，但是并没有真正对外宣布。所以这其实就是跨界的问题，到底是天津港还是天津市应该负责？按照我们目前情况，一些重大事件发生以后，当地政府成立指挥部是应该的，当然也有可能事件超出这个范围，更上一级的政府可能决定是派人支援还是在更高层面上成立指挥部。

其实不光是中国，在国外也是一样。“911”的事件，有很多消防队员丧生。后来我们也邀请过纽约市消防队的指挥介绍了一些当时的情况。这背后确实就存在着跨界管理的问题。纽约市原来也是有预案，起火的问题属于消防队负责，恐怖袭击的问题，那就是警察局的责任。大家想“911”事件谁该主责？ “911”事件是恐怖袭击，但两个飞机撞完以后恐怖分子全部丧生了，然后起火了。回过头来看，这应该是消防队的主责，但是大家明确知道这是恐怖袭击，所以警察局应该也来处置。这件事情谁该来主责协调各种救援？可以说当时两个部门之间实际上是有矛盾的。所以他们之间的协调沟通其实还是出了问题。
真正到救援过程中，警察从直升飞机上看大楼燃烧的情况，觉得这个楼要塌了，警察部门就跟它的警察部队下命令说迅速撤离，但是这个消息并没有及时通知到消防队员这里。当然消防队员也知道要撤，但是并没有意识到紧急撤离。很多消防队员想一边撤一边寻找还有没有生还者，所以最后大楼塌的时候全都丧生了。这是一个非常惨痛的教训。当然这种跨界管理，除了部门责任的界限，还有很多，包括地理空间的界限。天津港这件事情，其实这也是一个非常突出的典型。

• 应急管理潜规则造成了虚假治理局面

第三个问题，我们在应急管理过程中，这些年逐渐形成了一些潜规则，这些潜规则实际上就是虚假治理的问题。上有政策下有对策，潜规则对应急管理效率的发挥也起着很大的不利作用。一个问题就是所谓花钱买平安，这是比较普遍的。另外一个，出了事情主要领导人一定要到现场指挥。上级领导一打电话，说市长市委书记在哪里？在现场或者在去现场的路上这基本上比较安全，如果说还在办公室可能有问题了。我想不同事件情况不一样，有一些事件需要领导人到现场去，还有一些情况也许在办公地点指挥更有利。这种事情也是虚假治理的一个典型形式。
另外一点，只要我们有危机事件，一定要找一些政府官员撤职，把责任承担下来。那么，领导班子里谁来负责生产安全的应急工作？这个问题确实是高风险的，所以大家都不愿意来管。类似于这样的一些问题，我想可能也是我们需要考虑和解决的。

• 事故调查应以真相为导向，而不是撤职问责了之

有一个问题值得我们更多地讨论，就是调查机制的问题。从温州动车事故，到东方之星沉船事故，到这次的天津事故，目前我们社会已经形成了一个非常强烈的意识，就是问责机制。所以我们现在一看到事故，马上全社会的舆论和领导的要求都是一致的，就是尽快查明事故原因，严惩事故责任人。《生产安全法》要求半年之内要调查清楚，可以说每次的调查都是比较快的。但是你会发现这样的报告，能让我们学习的东西不多，同样的事情一次一次重复地出现，这里面值得我们去分析。

人类社会在应急管理方面最好的其实是从灾害中学习，每一个事故都是我们学习的机会。现在的调查机制可能把学习的机会丧失掉了。我们调查事故的问责导向是非常强烈的。在这种调查过程中，因为很多复杂的物理上、机制上的原因，往往涉及到不同的部门，所以大家更多地从责任分摊角度，把问题从问责导向上解决，但是背后可能掩盖了很多的细节，很多事情还没有查清楚，还在打法律官司。所以现在的调查机制需要重新考虑。
国外有不同的机制，其中美国的叫做NTSB，即国家交通事故调查委员会。它有一点值得我们考虑，就是它这种机制纯粹从调查事故原因的角度去设立，它是一个相对独立的机制，而且调查的目标不是以问责为导向，甚至做了明确规定，如果法律起诉责任事故方，不能把它的调查结果作为证据。所以这样就真正保证调查的时候能够充分让所有当事人没有任何顾忌地把问题的情况介绍清楚。它的目标，就是要保证了解事故的所有真相，然后从中分析有哪些经验教训可以吸取。所以NTSB做了调查以后，一般都会从改进整个生产安全的意见来提交给相关政府部门。基本上它的推荐意见都会被政府部门采纳。当然，事故最后会有一些问责，但是也有可能因为各种原因，未见得能够那么清楚地问责，但是会把事故的原因找的很清楚，真正能够从事件当中很好的学习。

我们目前全社会的倾向，从问责的角度考虑得更多，觉得每一次事故之后，能够惩罚一批人，撤一批官员，把他们关监狱就觉得心安了，能够解决了。但是实际上事故背后真正发生的原因就此隐瞒，我们需要重新调整我们的机制，真正让每一次丧失的生命，没有白白地流血、丧生。所以这个问题也许值得我们更加地关注和思考。