吕孝礼：应急体系设计需考虑参与者行为动机，发挥好社会以及本地救援力量优势

吕孝礼 清华大学公共管理学院长聘副教授、应急管理研究基地副主任

一、从行为动机维度完善应急防灾制度设计

对于应急防灾体系的完善，我的思考如下：

第一，从参与人行为动机角度做好应急管理的制度设计。参与者的行为动机是我们在分析应急管理问题、处理突发应急事件过程中重要的参考维度。CMF专题报告就特大暴雨安全风险的整体评估框架及方法进行了全面细致的讲解，包括使用的经典模型和分析维度。但需要关注的是，对于特大暴雨这种巨灾场景，很多政府官员和老百姓是没有亲身经验的，在做风险评估和应急准备时，容易对最坏情境（worst-case scenario）的考虑不足。因此，如何把这种巨灾场景的冲击感代入到风险评估和应急准备的实际工作中，是一个非常重要的话题。但毕竟大家没有经历过、没有“切肤之痛”，所以从动机来讲，这些工作还是很难深入开展的。例如与这次河南水灾最相近的是北京“7.21”暴雨，但当时在河南的公众和官员对北京发生的“切肤之痛”不见得有感受，今天在北京和全国其他城市的公众和官员对河南的“切肤之痛”也不见得有对极端场景的深切感受。新冠疫情中也发生了同样的问题，中国武汉疫情如此严重，我们常说对国外很多国家而言疫情是一场“开卷考试”，同样还是没有切肤之痛的表现。但这些工作还是要做，要更好地从历史上的巨灾场景、极端场景中汲取经验教训。

日本在这方面取得了一定的突破。比如在洪水逃生的演练场所中，小孩会真正面临水流的冲击，在这种场景下感受到逃生面临的真正挑战是什么。三年前，我在日本考察了“3.11”大地震灾区，据当地人介绍，学校在做学生海啸应急转移演练时，会让一辆汽车模拟海啸来临的速度追着小孩往前跑。这样的切身感受对大家做好最坏情境下的风险评估和决策有很大帮助。类似的经验同样可以推导到领导干部身上。领导干部不是万能的，不是一定经历过某些极端突发事件才能成为市长或省委书记。在这样的情况下，让领导干部对于巨灾有切身感受的培训，有内在的行为动机对他们推动做好风险评估和各种制度设计有很大帮助。

第二，从供给侧角度做好涉灾群众的安全需求机制建设。关于以涉灾群众为中心的安全需求机制建设的问题，一方面要从需求侧谈老百姓需求什么，专题报告已经建立了一个完整和全面的分析框架；另一方面则要从供给侧的角度来分析。现在的救灾准备体系相比过去有了很大进步，比如在救灾物资保障体系方面，已经推进了一系列的中央救灾、防汛储备库建设；但仍然面临重大挑战：一是怎样加快不同来源的物资保障体系的融合，二是工作中间一系列的事权划分问题。一些物资可能地方政府自己保障就可以，但一些具备市场失灵属性的装备怎样来保障、由中央政府还是省级政府来保障，都是需要更多思考的。举个例子，在美国的BP墨西哥湾漏油事件中，油不断从海底溢出来，需要有收油船舶在海面上进行溢油的收集处理，但当时美国市场上几乎没有这么大规模的溢油收集船只。从市场供应机制角度来讲，这就是具备市场失灵属性的应急装备，当时全球只有日本和中国台湾省有相应的公司负责这么大规模的业务。对于这一类市场失灵产品的供给，在制度设计上应该怎样保障，也是值得供给侧这边做更多思考的。

第三，打通从有效高危预警到科学应急决策的中间链条。从个人行为动机角度讲，做出“城市停摆”决策是非常困难的。一方面，每个参与者对预警的理解不同。我们可以自己体会，在新冠疫情发生以后，很多省份启动了一级响应，但在启动一级响应到每个社区真正采取一级响应措施之间有一定的滞后期。另一方面，对于过去没有亲身经历的人而言，要让他们真真正正采取实质性行为、做出应对极端场景的决策是非常困难的，让近期没有经历过极端天气考验的政府官员做出让整个城市停摆的决策则更加困难。

即使做出“停摆”决策，老百姓能在多大程度上接受、遵从并采取防护性行为，又是需要考虑的另外一个问题。预警发布的链条很长，不能仅仅停留在更多渠道发布了信息，而应该更关注信息的发布如何更好让信息接收者采取防护性行为，包括官员。现在很多工作是希望把预警的渠道铺得尽可能宽、尽可能广。但这还不够，预警信息发布以后，老百姓多大程度上愿意相信政府的信息，听从政府的信息，进而采取一系列有效的防护行为，这中间都是有链条的。

但在渠道铺广之后，仍要重视原来传统渠道功能的发挥。比如在汶川地震和雅安地震之后，原来花很大力度做的国家应急广播就是预警体系中的重要一环，希望确保在诸如北川此类城市失联之后，仍有稳健的信息接收渠道让老百姓了解到整个事件的处理进展。这次河南水灾之后，电子支付体系出现了瘫痪的情况，原来那套更稳健、更有效、更靠谱的预警接收渠道，应该重新拿出来得到重视。在四川一些地区，农村都已经安装了大喇叭，与国家应急广播体系相联系。现在这块工作还是需要给予足够的重视，以确保在极端情境下，能让科学决策尽可能快地传达到社会的每一个角落，进而减少人员死伤的可能性。

二、发挥社会力量优势，做好准入机制同时要注重培训，信息对接机制建设

对于专业力量和社会力量如何扬长避短以及做好救援工作，我的观点如下:

第一，专业力量和社会力量角色定位存在差异，社会力量在关注受灾群众的多样化需求和细分领域具有优势。现在国家的专业力量中有一批队伍是自诞生以来工作就是全职做这件事情的，所以他们的目标是逐渐做得更为专业、更受认可，比如20万的消防队伍和中国国际地震救援队为代表的专业力量。社会力量有一批已经走向了全职化，但还有一批依然是兼职的，平时有自己的工作，所以各支队伍承担的角色是有差异的。这里我强调一点，社会力量的一方面工作可以弥补一些专业队伍的劣势，比如社会力量会更关注受灾的群众更为多样化的需求，比如残疾群体、老年人和女性的多样化需求。另一方面，在一些细分的小众领域，一些专业性的队伍做得可能比消防救援力量更为专业一些，比如深潜、水上救援，有些队伍是非常专业的，在以往救援案例中也有一些体现。

第二，要建立社会力量准入机制，提高专业能力。关于社会力量的专业化方面的问题，可以发现，在一些救援过程中，包括芦山地震、河南水灾都出现一些不专业行为和不道德行为。突发事件中的NGO参与的更强调专业性，不能仅凭热情，怎样能够有一个类似于中国地震国际救援队的能力考核机制或者能力测评机制，让参与特大突发事件救援的队伍有某种程度上的准入或者测评机制，使他们具有这样一些能力和资质，能够进入到灾区中，是逐步需要考虑的一些问题。

第三，要注意培养本地化救援能力以及与外部救援力量的对接。所谓本土化的救援，就是在大规模地震的救援过程中，自救和互救救出来的人员比例非常大，外地调过来的专业性救援队救出来的人的比例比自救互救要小很多。这样一种情况下，对于本土化社会救援力量自身能力的培养，甚至是当外部救援队来了以后，内外救援队之间怎样做好对接，在发挥熟悉当地的优势同时又能发挥外来救援队的专业性，这个工作也是很重要的一个方面。

第四，要做好需求信息与救援力量需求和供给的对接。在各种突发事件救援过程中，容易发生某个地方通过媒体、通过某些渠道透露出了一些救援的需求信息，从而大规模的救援力量涌入，而一些没有发声的地方会被忽视的情况，这在中外应急救援中都是广泛存在的disaster convergence现象。这种情况下，怎样做好需求信息和救援力量需求和供给的对接，不管是平台建设，或者是信息供给机制，需要有更多的考量。当然，现在有一些平台已经开始做了类似的工作，怎样能够更好的整合到整体全局工作中，也是需要考量的。

关于灾后重建的问题，我国一直在探索使用对口支援机制，这个机制从国内外的对比情况看，能够比较快地实现灾后的恢复和重建，在汶川地震、青海玉树地震以及雅安地震中都得到了广泛的使用。我们在使用过程中逐步完善，以更好地满足当地的需求，同时兼顾一些可持续性的措施，原来在汶川地震中有一些措施是不可持续性的，后面在雅安地震的恢复重建过程中有一些改进，所以，我们也需要进一步评估河南这次水灾是否有必要重启类似的工作机制，让灾后重建速度加快，同时能够满足当地的需求，以及当地可持续发展的需要。这些工作有待后续更多的评估才能做出更好决策。